东风吹来满眼春——一名首都行政法官关于行政审判30年的悟与思

作者简介

刘行，男，汉族，1975年出生，中共党员，法学博士，北京市高级法院行政庭副庭长，承办了涉“8·16”光大证券乌龙指事件的杨剑波诉中国证监会行政处罚和市场禁入案等一批有影响的重大、疑难、复杂行政案件。撰写的行政判决书曾获全国法院行政审判优秀裁判文书一等奖，执笔起草的《国有土地上房屋征收与补偿行政案件疑难法律问题调研报告》获全国法院行政审判优秀调研成果一等奖；执笔起草北京市法院《关于审理政府信息公开案件若干问题的解答》和《关于为首都生态文明和城乡环境建设提供司法保障的若干意见》，为相关类型案件的审理提供规范指引。出版专著《行政审判依据》，合著《行政机关信息公开败诉案例判解研究》，发表法律随笔、时评二百余篇。两次荣立个人三等功，获“全国法院办案标兵”等荣誉称号，并开设个人公众号“行往法治”。

2017年，注定是不平凡的一年。这一年，是共和国发展历程中的重要一年，也是首都法院开展行政审判工作的第30个年头。这一年10月1日，是共和国的第68个生日，也是新中国行政诉讼法施行27周年的纪念日。在这特别的年度，特别的日子，作为共和国首都的一名行政法官，总觉得应该写些什么。还好，无需思来想去，“从历史走向未来”的主题便自然跃入脑海。本文立足首都行政审判30年的发展脉络，努力寻找行政审判的发展轨迹，以更好的理解行政审判的来路和去处。

阶段论

20世纪70年代末80年代初，新中国法制建设迎来了发展的春天，行政诉讼制度也初创于那个充满理想和激情的年代。迄今，首都法院开展行政审判工作已整整30个年头，独立完整的行政诉讼制度的建立和运行，也已经27年。30年，首都行政审判从无到有，由小到大；30年，共和国公民权利保障事业蓬勃发展；30年，国家治理方略和法治政府建设实现了历史性飞跃；30年，首都行政法官勇于担当，用热血与智慧，书写了靓丽的画卷。

一是从无到有阶段，大约是1982年到1990年10月1日行政诉讼法实施之前的时间。应当说，在我国，行政诉讼绝对是个舶来品，尽管北洋军阀政府和国民政府时期就有早期的行政诉讼制度，但真正实现新中国行政诉讼历史性跨越的，无疑是伴随着十一届三中全会的东风，在1982年试行的民事诉讼法中写下看似轻描淡写、实则浓墨重彩的一笔。尽管只是试行，尽管只是参照，尽管在当时的环境下，案件数更是凤毛麟角，但并不影响这一制度破茧而出的历史意义，不仅填补了制度空白，更是掀开了控制权力、保护公民权利的新篇章。经过观念、制度和组织上的精心准备，1987年左右，北京全市各级法院纷纷组建专门的行政审判庭，专门审理行政案件。北京市高级法院行政审判庭就组建于当年的5月份，也成为首都法院实际开展行政审判工作的重要标志。这期间，首都法院第一起以判决方式结案的行政案件，是1987年门头沟法院受理的王某某诉治安行政处罚案，实现了对行政行为实体审查的零突破。这期间，首都法院开出的行政机关第一份败诉判决，同样是门头沟法院审理的，1988年吴某某诉规划局案，法院判决撤销行政决定。这期间，由于试行的定位，以及当时法制条件的制约，行政诉讼还不是常态化普遍化的制度运作，但划时代的历史意义和价值，已得到了一定的彰显。

二是由小到大阶段，大约从1990年到本世纪初左右的时间段。1990年10月1日行政诉讼法的正式施行，成为新中国民主法制建设历史上重要的里程碑，标志着行政诉讼制度成为与民事诉讼、刑事诉讼制度并列的三大诉讼制度之一。这一时期，是行政审判摸着石头过河，开口小步走的阶段。特别是在行政权力主导、公民权利意识不够解放、司法尚不够坚挺和成熟的时代背景下，公民不敢告、不愿告、不会告的情况较为突出，行政机关不愿做被告、不想做被告乃至抵制做被告的情况，也较为普遍，法院不愿审理行政案件、不敢审理行政案件、不敢判决行政机关败诉现象，也并不鲜见。这个时期，首都法院有一批有影响力的案例，有正面的，也有负面的，有积极的，也有发展道路上的困难，折射出制度由小到大成长过程中的艰难。比如那个著名的“本案无被告”案例，行政审判遭遇了某中央国家行政机关的拒绝应诉，结果是法院确认该行政机关无正当理由拒不到庭应诉并依法裁判。这个案件的价值，在于体现首都法院的特色，中央国家行政机关对待行政审判的态度，很大程度上折射出其对待法律的态度，法院对待中央国家行政机关的态度，也在很大程度上折射出司法的品格与成熟度。这个时期，涌现出了许多经典案例，都是首都第一代行政法官的作品，至今仍闪烁着智慧的光芒。比如，1992年宣武区法院审理的洪某诉公安机关行政事实行为案件，在当时的历史条件下，不仅创造性的把事实行为纳入诉讼调整范围，而且开创性的适用了当时法律和制度框架之外的确认判决，确认行政行为违法，弥补了法律的漏洞，该判决方式直至八年后方为司法解释所吸纳，该案更为耀眼的价值，在于还判决行政机关赔偿原告600元的精神损害，要知道当时国家赔偿法尚未出台，民事精神损害赔偿都还争论不休尚未进入法院判决，行政侵权精神损害赔偿，居然一判就是600元。这些在今天看来，都是非常难能可贵的，在当时的条件下，突破性更加可想而知。这期间，还有法律圈耳熟能详的田永诉北京科技大学案，至今仍有巨大的理论和现实意义。当然，这一时段，行政审判毕竟刚刚起步，受影响和制约的因素还比较多，遗憾也在所难免，比如，刘某某诉北京大学授予博士学位案，就是屡被提及的案例，其中理论、制度和实践的纷繁复杂、激烈博弈，堪称是行政审判发展的缩影。

三是由弱渐强阶段，主要是2000年最高法院颁布“98条”司法解释，到2014年行政诉讼制度修改之前的时间段。经过前十几年的发展和积累，以2000年最高法院颁布“98条”为标志，行政审判慢慢由弱小逐渐走向强大。这一期间，依法治国成为国家治理的基本方略。2003年，国家确立建成法治政府的目标；2004年，宪法修改，确立了国家保障尊重和保障人权的原则；2007年，物权法颁布实施，公民权利和政府权力的边界更加清晰…这一时期，国家行政法制变革加速，2000年，立法法颁布施行；2003年，行政许可法颁布；2011年，行政强制法颁布施行…行政法治的基本制度框架更加健全完善，为行政审判司法审查的发展奠定了更加坚实的基础。这一时期，首都行政审判新类型案件也层出不穷，随着国家加入WTO，知识产权、反倾销反补贴等新类型案件进入行政诉讼程序，商标专利确权类行政案件从此在首都法院行政审判中独树一帜。这一时期，行政诉讼制度自身也经历了巨大的变迁与发展。2000年，“98条”在受案范围、起诉条件、当事人资格、审查标准等各方面都进行了全方位的发展；2004年，最高法院又发布关于行政案件法律适用问题的会议纪要；2008年，最高法院推出行政案件管辖制度改革；2012年，最高法院开展行政裁执分离制度的探索，等等。所有这些制度变革，都对行政审判工作产生了重大而深远的影响，使首都法院行政审判工作渐入佳境，也为迎接更加充满挑战与希望的变革积蓄了力量。

四是全面提升阶段，主要为2014年党的十八届四中全会，特别是2015年新行政诉讼法施行以来的这两年多时间，目前仍在路上。这两年，时间不算长，但是行政审判的变化却是非昔日可比。伴随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，行政审判在建设法治国家、法治政府以及公正司法中的地位越来越凸显。行政诉讼制度变革应运而生，彻底改变了行政审判的传统生态，也在相当程度上重塑了行政执法的生态。两年多来，全国法院行政审判面貌一新，首都行政审判更是呈现出新气象新面貌，变化有很多，篇幅所限不一而足。总的说来，公民权利救济渠道更加畅通，过去一直纠结行政审判的告状难问题，随着立案登记制的实施迎刃而解，当场立案率达到96%左右，相对人维护权利更加容易便捷；司法审查的范围更加广泛，监督的力度更大，监督的效果更加明显，行政机关应诉压力更大、标准更严，实体判决败诉率在25％左右，相比过去行政败诉似乎更容易了；行政审判的职能更加彰显，行政法官的担当和价值更能得到体现。尽管行政诉讼许多新制度运行中也出现了一些需要注意的新情况新问题，但是，行政审判“东风吹来满眼春”的好时代无疑已经来临。

经验论

30年，对法律制度生根发芽来说，时间并不算太长。国家行政审判制度正式建立，虽然更短，只有27年，但首都行政审判敢为人先，高起点、快发展，实现了30年的跨越式进步。这里，必然蕴含着一定的内在规律。正是这些规律性的东西，支撑着首都法院行政审判从过去走到今天，相信这些规律也将是首都行政审判走向更加美好明天的重要动力。

一是国家治理方略转型，是行政审判得以良性发展的根本保证。行政诉讼调整权力与权利的“官民关系”，首都的区位优势，决定了这里大机关多、行政审判的压力和挑战更大。在我国行政主导的历史背景下，行政诉讼制度得以产生，虽然不算什么奇迹，在当时的条件下其难度也是可想而知的。在一定程度上，行政审判制度的建立和发展，就是国家治理方式转变的结果和反映。没有十一届三中全会后民主化、法制化的推进，治理方式的转变，就不会催生上世纪80年代的行政诉讼法，同样，没有十八大以来国家治国理政新思想新理念的指引，也就没有行政诉讼制度新的发展契机。由此可见，行政诉讼制度固然有其自身的逻辑和进路，但行政诉讼制度的变革和实践的发展，无疑是深深镶嵌在中国社会治理转型之中的，未来行政诉讼制度的发展情况，在很大程度上也将系于社会治理方式转型的范围、方向与程度。

二是司法体制变革和行政诉讼制度本身的发展，为行政审判健康良性发展提供了制度支撑。司法体制机制改革与行政诉讼制度发展，为行政审判实践的发展注入了源源不断的动力。一方面，回溯行政诉讼实践的发展，几乎每一次进步，都与当时的司法体制机制改革密切相关。20世纪80年代行政诉讼实践的“拘谨”，固然与制度刚刚建立需要摸索有关，但却也带有那个时代司法功能的烙印。本世纪前十年，行政审判迎来一次大的发展，是与当时审判方式改革密不可分的。如今，行政审判迎来大发展的良机，也与此轮史上最深刻、最动真格的司法体制改革息息相关，特别是跨区划法院构建以及“由审理者裁判、让裁判者负责”的改革趋向，直指过去困扰行政审判的症结性难题。另一方面，首都行政审判30年的发展，每一次跃升，都伴随着行政诉讼制度本身的巨大变革，2014年新行政诉讼法的修订，成为新时期全面促进行政诉讼发展的重要引擎。可以说，正是每一次司法体制机制的变革，以及行政诉讼制度本身的发展，在理性化、科学化的道路上夯实了行政审判发展的制度基础。

三是法学理论研究与实践创新的互动，是推动首都行政审判良性健康运行的重要力量。首都高等院校集中，法学大家云集，理论研究土壤深厚，首都行政法官近水楼台先得月的优势明显。可以说，我国行政诉讼制度的建立和发展史，首都法院行政审判工的进步史，就是一部理论与实践互动的历史。一方面，新中国行政诉讼制度得以建立，就是理论研究推动的结果，特别是在上世纪70年代末80年代初，行政审判实践根本没有，正是在理论研究的推动下，才有了1982年依托民事诉讼法试行的行政诉讼，也才在1989年催生了一部改写中国法治建设历史的完整的行政诉讼法。而且，此后每一次行政诉讼制度的变革与调整，都无不凝聚着理论研究者的心血与汗水，无不有着理论研究“刀割斧琢”的痕迹。另一方面，行政审判实践的深入开展，也大大丰富了行政法学理论研究的素材，扩展了研究的视野与效果，大量有创新意义的典型案例为理论研究提供了肥沃的土壤，很多典型案例确立的规则，走进了课堂，走进了教科书。可以说，很多行政法学研究成果，都得益于丰富复杂的行政审判实践的启迪。一定程度上可以说，没有理论研究作指导，行政审判的理性之光不会如此滋润人心，同样，没有行政审判实践做基础，理论研究也极易沦为空中楼阁。行政法官与学者的心灵最相近，情怀最相通，必须携手共进，创造新的辉煌。

四是一代代行政法官的薪火相传，是首都行政审判事业充满生机和活力的源泉。往事并不如烟，一份份判决记载着首都行政审判发展的每一个足迹。首都行政审判的30年，不仅收获了行政审判事业的巨大发展，也锻造了一支为理想而奋斗的成熟的行政审判队伍。如果要用一句话来形容首都行政审判发展的经验，我首选“人”的因素。一代代行政法官对忠于法律、敢于亮剑、敢于创新、勇于拼搏的首都行政审判优良传统和精神的传承，是首都行政审判事业发展的活水源头。30年来，一代代首都行政法官，作为首都行政审判事业的守护神，审理了一大批行政案件，经历了太多太多的挑战，战胜了太多太多的困难，结出了数不清的硕果。有紧张，也有兴奋。有自豪，也有愤怒。有欣喜，也有遗憾。在夹缝中求生存，在斗争中求发展，曾是生动的写照。曾经意气风发的开拓者，许多如今已两鬓斑白，变化的是容颜，不变的是追求，始终坚持不懈，全身心投入首都行政审判事业，全身心参与国家法治进程。田永诉北京科技大学案、乔占祥诉铁道部案、杨剑波诉中国证监会案、于艳茹诉北京大学案等一大批经典案件，定格了行政法官们的姓名与笑容，也见证着国家特别是首都法治建设的进步。如今，首都行政审判事业的接力棒，传递到我们手中。我们的使命，就是传承首都行政法官的优良传统和作风，并努力发扬光大，为首都行政审判事业的生机与活力贡献力量。

方向论

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。首都行政审判不知不觉中走过了30年。回顾过去，是为了更好的走向未来；总结经验，是为了未来的路走得更加步稳蹄疾。展望未来30年，行政审判在新的起点上，该向何处去？作为薪火相传接力棒的团队一员，或许个人的力量微不足道，但职责使命光荣，不容懈怠。

一是有格局。行政审判最讲格局。这是因为，行政审判调整公民权利与行政权力的关系，而行政权力与司法权力又涉及国家整个权力分工结构与框架，因而，做好行政审判工作，实现公正审判，需要在权利与权力、权力与权力的格局下把握个案的审查标准和法律适用。行政审判调整个案中的权利与权力关系是基础，还借由权利与权力关系调整权力与权力（立法权、行政权与司法权）的关系，在立法主体多元、法律规范多层级的背景下，既维护法制统一，又尊重立法自主权，需要平衡把握；还涉及央地关系的调整，平衡维护中央权威、政令统一、法制统一与发挥地方法治探索和创新积极性的关系；还要在快速转型的背景下平衡法律与政策的关系。首都法院行政审判功能独特，疑难复杂新类型案件层出不穷，如何在这些案件中处理好保障权利与监督权力关系，考量的因素往往是多元的、复效的，需要相应的格局和足够的智慧。如果不站在一定的高度，不在一定格局之下考量法律适用，估计还不能称之为成熟的、令人信服的、充满正能量的司法审查，也无法承担有效保障公民权利、监督行政机关依法行使职权、促进法治政府建设的大任。

二是守平衡。裁判是平衡的艺术。行政审判直接涉及公民个人利益与公共利益，直接涉及行政权与司法权的调整，需要在法律框架内做好公民权利与行政权力、公共利益与个人利益的平衡，这在前面已经述及。其实，行政审判中需要平衡的的不仅是这种外部平衡，即使在公民权利以及行政权力内部，同样需要平衡。比如，对原告而言，其享有宪法和法律赋予的提起诉讼的权利，获得公正审判的权利，其同样应当承担法律所规定的义务，不可能只享有权利而不承担义务，否则权利义务就会失衡，也不是法治意义上的权利保障。因此，尽管行政诉讼法立法目的以保障公民、法人和其他组织合法权益为皈依，但在转型时期也要经由行政诉讼引导公民、法人或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利，权利义务相平衡才是正道。前不久最高法院发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》就是针对实践中的突出问题，提出了保护和规范相平衡的意见。再比如，对行政机关而言，则需要恪守权力与责任的平衡，有权必有责。实践中行使权力却不用承担责任，或者行使很大的权力却承担轻描淡写的责任的情形时有发生，则需要行政法官平衡好这对关系。其实，行政审判中需要平衡的关系还有很多很多，比如公正与效率的永恒主题，还有眼前利益与长远利益、多数人利益与少数人利益的平衡问题，等等，平衡需要格局，也需要智慧。行政审判要实现质的发展，平衡能力的提升，必不可缺。

三是讲规律。规律是事物发展的内在规定性。行政审判调整对象的特殊性与复杂性，决定了规律在审判实践特别是疑难复杂案件审理中发挥着潜在的决定性的作用。行政审判蕴含的内在规律有很多，既有内部的，也有外部的，既有显性的，也有隐性的。这里只讲两方面的规律。一个是与原告有关的，法院与原告之间的关系问题。相对人认为行政机关侵犯其合法权益，依法可以提起诉讼，并不是说行政诉讼是万能的，当事人诉权必须在法律框架内行使，法院行政审判也必须在法律和规律的支配下履行职能，而且，行政审判解决行政争议，绝不是当事人不起诉、不上诉、不申诉那么庸俗和简单，更不是为了追求让当事人“满意”就可以不管不顾法律的标准和底线，而应当是看行政争议是否在法治框架内给予公正而权威的审理和裁判。第二个是与被告有关的，行政权与司法权之间的关系问题。尽管行政诉讼法立法宗旨条款规定行政审判担负“监督行政机关依法行使职权”的职责，但这里的“监督”也是有深刻内涵的，必须恪守司法的谦抑品格，在尊重行政权基础上强化监督。这是因为，行政机关与司法机关都是国家的法律实施机关，职责分工有别，目标一致，都是为了实施好法律，贯彻好法治，促进社会福祉，理当相互尊重；行政权作为面向未来、主动作为、迎接社会风险挑战、创造社会就业机会和财富的积极能动权，有其自身的运行规律和逻辑，这些内嵌于行政权内部的本质属性，需要作为向后、消极被动的司法权予以尊重；还有，在风险时代，在快速转型时期，行政权的行使充满了专业性判断、政策考量和自由裁量，司法对这些领域的监督尤需审慎，只有裁量达到“明显不当”的程度，才可以依法纠正，而不能过度扩张司法审查的强度和标准，任意限缩行政机关多元化的考量和裁量空间，否则，看似“监督”、“控权”，实则是妨碍行政权的正常运作，也违背行政诉讼制度的初衷。

四是有追求。行政审判的未来，说到底系于行政法官的职业追求和信仰。行政审判处理的是个案，公正裁判个案的是非曲直，但是，行政法官的视野绝不应当只限于个案，因为行政法官的职责，绝不是法律的自动售货机，更是社会治理的参与者、推动者。或许实践中绝大多数案件都可以在个案范围内得到圆满解决，但对于有影响力、示范性的疑难复杂新类型案件而言，则需要行政法官放宽视野，既仰望星空，又脚踏实地，在法治格局与框架内找寻公正与效率、理想与现实、自由与秩序的最佳结合点。因而，行政法官的职业追求，首先是面向个案，在法律框架内探寻个案的事实认定和法律适用，化解个案争议，实现案结事了。但是，仅有面向个案是远远不够的，还需要面向个案争议背后的人，我们处理案件，看似是在处理纠纷，化解矛盾，实质是塑造争议背后的人，即通过个案的处理，我们要塑造诚实守信有责的现代公民，因而在处理疑难复杂案件的时候，在考量处理方案的时候，我们需要考量对人们行为规范的指引与供给。再进一步，对于疑难复杂案件，不仅要面向个案法律，面向个案背后的人，还要面向未来，考量行政审判到底需要塑造一个什么样的官民关系。之所以说行政审判对法治国家、法治政府、法治社会建设至关重要，之所以说行政审判功能独特，核心在于行政审判调整公民与政府的关系，行政诉讼的职责和使命，不仅在于厘清规则、分清是非、化解纠纷，更重要的是借此实现公民与政府的良性互动，促进社会的良善治理。

栉风沐雨三十载，春华秋实又一程。首都法院行政审判工作走过的30年，是一条上下求索之路，也是一条积跬步以成千里的征途。奔腾向海的河流因为朵朵浪花的凝聚方显壮观与美丽，那飞溅的朵朵浪花本身就是一道亮丽的风景线。每一起案件的审判，恰似首都行政审判的浪花，既共同构成了过去30年的美好回忆，又是我们从过去走向未来的盏盏明灯，照亮我们前行的道路。

行往法治，你我并肩。我骄傲，我是首都行政法官！

（作者：刘行 本文原载于作者微信公众号“行往法治”）