【美对华政策的横纵挑战】
孙太一 美国克里斯多夫纽波特大学政治科学系助理教授
18学者评“《台湾政策法》与中美博弈”系列第9篇
编者按
赵全胜 【海外看世界】主编：
美国国会正在酝酿待通过的《台湾政策法》无疑将引发中美关系和台海的又一轮危机。我们这次以【《台湾政策法》与中美博弈】为题，邀请了18位来自美国、中国、日本和新加坡的学者参与快评。
参与本次快评的学者及所在单位：
蒲晓宇 美国内华达大学
熊达云 日本山梨学院大学
赵全胜 美国美利坚大学
章念驰 上海东亚研究所
殷燕军 日本关东学院大学
王在邦 太和智库
赵宏伟 日本法政大学
达巍 清华大学
孙太一 美国克里斯多夫纽波特大学
沈丁立 复旦大学
王海良 上海东亚研究所
伍国 美国阿勒格尼学院
祁冬涛 新加坡国立大学
吴萱萱 美国欧道明大学
林宏宇 华侨大学
陈淑英 美国华盛顿大学（西雅图）
张东宁 东北师范大学
韩荣斌 美国佐治亚大学
【美对华政策的横纵挑战】
孙太一 美国克里斯多夫纽波特大学政治科学系助理教授
18学者评“《台湾政策法》与中美博弈”系列第9篇
美国有对中方警告置若罔闻的传统。新中国刚成立仅1年后的1950年10月，周恩来总理就通过印度大使向美方传递清晰信息：“如果在朝鲜半岛的美军穿过三八线，中国会派兵帮助朝鲜。”当时因为麦卡锡主义已经将美国政府内部懂中国的官员、专家基本剔除，美方没有对中方的警告认真对待，认为北京不敢这么做，只是在虚张声势。而且美国认为中国只是苏联掌控的共产主义小老弟，而苏联没有准备好为了朝鲜发起一次世界大战。所以美方认为中苏都不会军事干预半岛的局势。后面的故事大家都知道了。
72年后的当下，不顾北京的明确反对，华盛顿当地时间9月14日下午，美参议院外交关系委员会以17票赞成5人反对的票数通过了被修改后的《2022年台湾政策法案》，将此法案正式提上了日程。而一周之后，因为嫌参议院的版本过于温和，众议院外委会通过了一个比参议院更为强硬的版本。中方无论是在私底下还是在公开的讲话、研讨中都已经向美方警告了此法案一旦通过其后果的严重性，尤其是它可能会触发“第五次台海危机”，但美方仿佛又一次对这样的警告熟视无睹。这当中很大程度上可能源于美方在横、纵两方面的挑战—横向挑战在于府院之间缺乏有效协调对华政策的机制，纵向挑战在于时间轴上美方总是随着场景、内外因素的变化而无法落脚于稳定的对华战略。
美国国会，图片来源于网络。
01
府院之间的横向挑战
在《台湾政策法》这个议题上，拜登白宫与国会两党议员是有较大分歧的。早在今年春天该法案还在被酝酿之中时，白宫就已经表现出警惕。而在今年8月尤其是在佩洛西访问台湾之后，白宫更是直接出面干预希望叫停或延迟该法案。除了不想让已处于水深火热之中（当时拜登民调出现历史新低）的民主党政府被迫要分散精力去应对新的重大挑战、升级中美摩擦外，拜登团队同样希望把注意力放在推进几项未完成的国内议案上，以为中期选举的路演、造势做准备。公开高调地反对该法案对拜登政府而言无疑会是政治自杀，因为共和党显然会在中期选举前的关键时期将其抓住不放，炒作民主党对华软弱。因此，拜登政府退一步求其次，在私底下积极游说两党官员。
这样的游说直接导致议案在8月被搁置，而被放到9月再重启讨论。以沙利文为首的白宫国安委更是直接干预参院外委会的讨论，并希望即使在议案被外委会通过后，参议院多数派领袖舒默能继续拖延参议院的投票。拜登白宫并不友华，但在关乎全球局势且潜在有损于美国自身利益的话题上，其团队仍有多元的声音。哪怕被外界视为对华鹰派的沙利文团队，也将法案中的内容归为两类，一类为象征性的只会激怒北京而不会对台湾防御起到任何实质作用也不符合美国实际利益的；另一类则是能实际加强台湾防御，尤其是增强其应对大陆的非对称实力的。沙利文团队的目标是让第一类的内容能够最终被去掉或至少被淡化，而将第二类的内容打包放入国防授权法案之中，既保证这一部分条款能最终通过，又同时创造不再推进《台湾政策法案》的动机，让其余的条款最终无法或无需被通过。
布林肯（左）和沙利文（右），图片来源于韩联社。
当然，正如我此前在“海看快评”文章《中美摩擦可能会源于美国的制度缺陷》中提到的那样，国会议员并没有白宫那么多的顾虑。毕竟不是政策的执行方，一旦出现问题，他们总可以将责任推到白宫身上，认为是“执行不力”所造成的。所以，虽然参议院（以及其外委会）由民主党自己控制，沙利文团队只换来了一个经过修改的“替代修正案”。外委会主席梅嫩德斯认为已经对沙利文团队做出重大让步，比如“美国在台协会”台北办事处长的任命不再要求像美国驻外大使那样由参议院核准，以避免被大陆解读为升级了美台外交关系；台北经文处更名也从强制“要求”变成建议性的“国会意见”（sense of congress），这样白宫就没有实际的约束必须要进行更名；议案调整了针对大陆的制裁条款，对美国政府的强制性更少、灵活性更大了。同样看了参院版本的众院外委会觉得参院让步太大，所以还特地自己通过了一个更强硬的版本，以作为接下来斡旋、修改内容的筹码。但无论使用哪个版本或将版本进行修改，这种换汤不换药的调整，最终反倒会让接下来需要投票的参众两院议员认为美方已做出一定让步，中方应该不会怎么样了的错觉，忽视警告以及事态的严重性。
02
时间轴上的纵向挑战
美国在历史上对亚洲、对中国的战略一直是上下起伏、若即若离的，行动往往跟不上想法，战略往往受到环境及突发事件牵制。19世纪末美国希望加强外交和军事投入来探索亚洲，尤其是希望既阻止霸权在亚洲崛起又维持与中国贸易的意愿随着大萧条的来临而中断。即使在“珍珠港事件”之后，美国依旧认为重心在欧洲，要先解决纳粹德国，再来对付亚洲议题。朝鲜战争的爆发让美国再次对亚洲有所重视，除了出兵干预半岛外，美国还直接干预台海，对台湾进行公开的支持和后勤保障。第一次台海危机（1954-55）发生的时候，埃森豪威尔政府的国务卿杜勒斯还表示美国考虑用核武器来解决危机；第二次台海危机（1958）发生后，美方又进一步向台湾运送武器，加强在台湾附近的军事存在。而之后的越战，美军更是进一步加大了对中国周边地区的投入，直到尼克松重回“均势”逻辑，采取更务实的外交政策，美对华压力又略有减弱。而冷战结束之后，美高层又重新将崛起中的中国视为威胁，希望通过与亚洲盟友的合作来遏制中国，直到9/11发生而将目光转向了中东。自奥巴马政府以来，美国又开始“重返亚太”，并不断打台湾牌，又一次尝试向中方施加压力。
当前美国的对华态度和工具与历史上的高压时期有较大的相似之处。比如朝鲜战争到越南战争之间的这个时期，军事上，美国对地区加强干预并在日本、韩国、菲律宾以及台湾地区维持军事基地做法，与今天的频繁的“航行自由行动”、加强与菲律宾的合作、在南太岛国阻止中国影响力扩张的做法颇为相似；经济上，美国当年利用其市场优势推动《关税与贸易总协定》(GATT)来削弱中国在经济上的吸引力的做法，与前几年推动《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）自身加入搁浅后改而当下换用《印太经济框架》（IPEF）来试图提升中国与周边国家贸易的门槛，并将中国排斥在制定21世纪经贸规则的大门外的操作大同小异；外交上，美国当年与日本、澳大利亚、新西兰、韩国、泰国发展“轮毂轮辐”架构与今天的推动澳英美三方联盟（AUKUS）、四边安全对话机制（QUAD）、五眼联盟（Five Eyes）、七国集团（G7）等小团体来围堵中国殊途同归。
但即使是在这样的“高压”时期，美国对亚洲的行动依旧是举棋不定，混乱而往往受到各种临时因素牵制的。朝鲜战争给美国的启示是要么不参战，要参战就要尽全力，否则混乱而无章法的高压干预只能注定是失败的。到了越南战争，美国尽了全力，却迎来了彻底的失败。这不仅使美国了解了自身实力的边界，也让美国之后对如何干预、要不要干预中国大陆周边的挑战无法下结论。很多人不解拜登为什么屡屡要口误表示说一旦大陆武统美国会协防台湾而白宫团队又多次辟谣表示美国的“一中政策”没变。事实上，白宫应该仍旧没有想好究竟应该如何干预、怎么干预台海局势，毕竟如果只能在朝鲜战争和越南战争的结果当中选，对美国而言没有好的选择。美方只能希望冲突不要升级、战争不要发生。但对亚洲对中国政策“上下起伏、若即若离”的大背景势必让美国无法在稳定的对华政策上落脚。
03
法案流产是可能的结果
美国在横、纵两个方面的挑战对其制定和落实稳定而有成效的对华政策造成了很大的阻力，但在《台湾政策法》这个具体的议题上，这种挑战或许反倒会成为法案顺利通过的障碍。因为中期选举临近，美国国会要在中期选举之前通过议案的窗口主要在9月，一旦到了10月，议员们就会各自分头到选区拜票，也就几乎不可能再通过新的议案了。而中期选举结束回来之后，除了要尽快通过财年已经开始的《国防授权法案》以及新财年预算，其他还有三项重要的议案正在推进中。这里面，除了《台湾政策法案》外，还有曼钦想推动、原来要加入《削减通胀法案》却最终被剔除的“能源改革项目许可程序”，以及涉及同性婚姻保障的法案。这两项法案当前都遇到一些阻力，而民主党因为这两个议案的重要性也愿意花更多时间去讨论斡旋。再加上拜登政府对《台湾政策法案》的进一步阻挠，该法案很有可能在接下来被搁置，等到2023年1月新一届国会议员到达后再考虑是否重拾。而在这个过程中，沙利文团队可能会继续游说各方，将《台湾政策法案》中对台湾的安全援助内容打包装入国防授权法案当中，使得继续推进法案中剩下的内容失去动力。
与此同时，因为时间纵轴上已经存在的，以及可能新出现的突发事件和重大待解决议题——比如通货膨胀、不平等、女性权利、种族关系、控枪、移民等话题，美国当前很难聚焦台海，也更没有精力和资源去应对潜在危机发生之后的挑战。因此，美对华政策的横纵挑战让中美关系很难迅速走出当前阴影，却也同时能在一定程度上避免中美关系进一步恶化。
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