加快构建布局均衡、功能完善、服务优质、机制灵活的社区嵌入式服务体系，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为海口建设现代化、国际化城市提供坚实的民生保障。
中房报记者 陈标志
海南省政协委员 刘泽林/发自海口
海口市作为海南省省会，在托育与养老服务（即“一老一小”）方面持续探索，已形成一定的基础，是海南“一老一小”建设的样板城市，但从调研情况来看，亦面临诸多挑战。
从2025年11月15日开始，报告人就城市社区嵌入式服务设施建设等相关问题，先后对海口市民政局、海口市卫健委等多家相关单位进行了走访调研，结合实地调研情况，系统梳理和分析海口市社区嵌入式服务设施“一老一小”建设的现状、存在问题，并提出相应发展建议，以期为完善城市公共服务体系提供参考。
一、海口“一老一小”服务供需现状分析
（一）人口结构呈现“一老一小”双重压力
截至2024年末，海口市常住人口303.14万人（城区人口150万~200万人之间），其中——
“一小”方面：0~14岁人口52.3万人，3岁以下婴幼儿约6.48万人，托育服务需求持续增长。
“一老”方面：60岁及以上人口45.26万人，占比14.93%；65岁及以上人口29.83万人，占比9.84%，老龄化进程明显加快，高龄化趋势突出。
（二）“一老一小”服务需求日益多元
家庭对托育服务的需求，从“有人照看”向“科学养育”提升，对养老服务的需求从“基本生活照料”向“医养结合、精神关爱”拓展。社区嵌入式、小型化、普惠型的服务模式日益受到青睐。
二、嵌入式服务设施建设的实践探索
（一）托育服务体系建设稳步推进
1.政策体系初步构建
海口市先后出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》等文件，明确发展目标与部门职责，并将托育服务纳入经济社会发展规划。
2.服务供给持续扩大
截至2025年10月，全市可提供托位机构357家，托位数13957个，每千人口托位4.6个。普惠性托育机构194家，托位7422个。办托模式涵盖公建民营、民营、幼儿园延伸办托、用人单位办托等多种形式。
3.嵌入式托育初见成效
目前已有9家公建民营托育机构分布在各区，其中海口市秀英区综合托育指导中心已封顶，其余多为社区嵌入式机构，托位数在30~100之间，初步形成“社区嵌入、方便可及”的服务雏形。
（二）养老服务体系建设持续深化
1.政策法规逐步健全
颁布《海口市居家养老服务条例》，明确设施配建标准；印发《海口市“一老一小”整体解决方案》等文件，构建多层次政策体系。
2.设施网络初步形成
已建成镇街综合养老服务中心29个、社区养老服务站124个、长者饭堂66家，初步形成覆盖城乡的养老服务设施网络。
3.服务模式不断创新
推动“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务格局，部分社区探索“养老+托育”融合服务模式。
四、嵌入式服务发展面临的主要挑战
（一）政策支持体系尚不完善
托育方面：现有政策倡导性多、操作性弱，细化实施方案缺失，土地、财税等支持政策难以落地。
养老方面：服务标准不统一，缺乏针对“一老一小”融合服务的专项政策与建设标准。
（二）设施供给仍显不足且分布不均
托育机构覆盖未达目标：全市50%以上街道建设普惠托育机构的目标完成率为47.62%，托幼一体化进展缓慢。
养老设施布局不均衡：中心城区与偏远城区、城乡之间资源分布差异大，老旧小区设施配套困难。
场地资源紧张：城市核心区用地局限，新建、改扩建托育和养老设施面临空间制约。
（三）专业人才严重短缺
托育领域：早期教育、智力开发等高素质人才匮乏，从业人员以保育为主，专业结构单一。
养老领域：护理员持证率不足45%，流动性大，专业服务水平有待提升。
（四）可持续运营机制尚未形成
托育机构收费与家庭支付能力存在差距：多数家庭可接受费用在2500元/月以下，而市场均价约3000元/月。
养老机构普遍处于盈亏边缘：平均入住率约52%，多数机构依赖政府补贴维持，自我造血能力不足。
（五）跨部门协同与资源整合不足
托育管理涉及卫健、教育、住建等多部门，政策衔接与监管合力尚未完全形成。
“一老一小”服务在规划、建设、运营各环节缺乏有效统筹，设施共建共享机制不健全。
五、推进嵌入式服务高质量发展的对策建议
（一）强化顶层设计，完善政策支撑体系
制定《海口市社区嵌入式“一老一小”服务设施建设导则》，明确配置标准、功能设置与运营规范。
出台土地、财税、金融等配套实施细则，增强政策可操作性。
建立跨部门联席会议机制，统筹卫健、民政、教育、规自、住建等部门资源与职责。
（二）优化设施布局，推动资源均衡配置
在城市更新、老旧小区改造中优先配建“一老一小”服务设施，探索利用闲置物业改建。
严格落实新建小区按每百户不低于30平方米配建养老托育设施，并实现同步规划、同步建设、同步交付。
重点向托育和养老设施薄弱区域倾斜，鼓励通过连锁化、品牌化运营扩大优质服务覆盖。
（三）创新服务模式，促进融合发展
推广“社区综合体”模式，推动养老驿站与托育点相邻设置、资源共享。
支持幼儿园开设托班，鼓励养老机构拓展日间照料、助餐服务，推动“一老一小”代际融合活动。
发展“时间银行”“邻里照护”等互助模式，激活社区内生力量。
（四）加强队伍建设，提升专业服务水平
支持本地职业院校开设婴幼儿照护、老年护理等相关专业，开展定向培养。
建立从业人员资格认证、等级评定与持续培训制度，推动持证上岗。
完善薪酬待遇与职业发展路径，设立岗位补贴，增强职业吸引力。
（五）完善支持体系，促进可持续运营
建立差异化、分等级的运营补贴制度，根据服务类型、收托数量、服务质量等给予资助。
推动水电气执行居民价格政策落到实处，降低机构运营成本。
鼓励国企、社会资本参与设施建设与运营，推广“公建民营”“民办公助”等合作模式。
（六）强化宣传引导，营造良好社会氛围
通过社区宣传、媒体专题、开放体验等方式，增强家庭对嵌入式服务的认知与信任。
开展科学养育、积极老龄观教育，提升全社会对“一老一小”服务的重视与支持。
六、总结
海口市在推进城市社区嵌入式“一老一小”服务建设中已迈出坚实步伐，政策框架初步建立，服务网络逐步拓展。
但我们在调研中发现，面对人口结构变化与人民日益增长的美好生活需要，仍需在政策协同、设施供给、模式创新、人才支撑等方面持续发力，建议以“整体规划、系统推进、融合创新、精准施策”为原则，加快构建布局均衡、功能完善、服务优质、机制灵活的社区嵌入式服务体系，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为海口建设现代化、国际化城市提供坚实的民生保障。
