规范性文件的审查是确保其合法性、合规性和合理性的关键环节，尤其在涉及法律效力和公众权益时。以下是规范性文件审查的核心步骤与要点：
一、规范性文件的定义与范围
定义：
规范性文件指行政机关或法律授权组织制定的，针对不特定对象、具有普遍约束力并可反复适用的文件，包括：
- 行政法规、规章（国务院、地方政府制定）；
- 行政机关发布的决定、命令、通知等；
- 其他具有普遍约束力的政策文件。
法律依据：
- 《立法法》（法律、法规的制定程序）；
- 《行政法规制定程序条例》《规章制度程序条例》；
- 地方性法规（如《XX省行政规范性文件管理办法》）。
二、审查的核心维度
1. 制定主体合法性
- 权限审查：
制定机关是否具有法定职权（如地方政府规章不得设定行政许可）；
示例：乡镇政府无权制定限制公民财产权的规范性文件。 - 授权审查：
若文件基于上位法授权，需核实授权范围与内容是否一致。
2. 内容合法性
- 不得抵触上位法：
文件内容不得与宪法、法律、法规及上级规范性文件冲突；
示例：地方规章增设行政处罚种类（如罚款）属违法。 - 不得越权设定权利义务：
禁止擅自增设行政许可、行政处罚或减损公民权利（《行政许可法》《行政处罚法》）。 - 合理性审查：
文件内容需符合比例原则（手段与目的相适应）、公平原则（平等对待相对人）。
3. 程序合法性
- 起草程序：
是否公开征求意见（重大民生事项需听证）、经合法性审核；
法律依据：
《重大行政决策程序暂行条例》第7条（公众参与、专家论证、风险评估等）。 - 备案审查：
文件公布后是否按时向同级人大常委会或上级机关备案（《法规规章备案条例》）。
4. 形式与公开要求
- 名称规范：
不得使用“法”“条例”等专属名称（仅限法律、法规使用）；
示例：地方政府文件应称“办法”“规定”“细则”。 - 公开与解读：
是否通过政府公报、官方网站等渠道主动公开，并提供政策解读。
三、审查流程与操作指引
（一）事前审查（文件制定阶段）
- 起草单位自查： 对照上位法逐条核对内容； 组织专家论证或委托第三方机构出具法律意见书。
- 合法性审核： 由政府司法行政部门（如司法局）进行合法性审查； 重点审查权限、内容、程序是否合法（《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》）。
（二）事后审查（文件生效后）
- 备案审查： 制定机关在文件公布后30日内向备案机关提交备案材料； 备案机关（如人大常委会、上级政府）重点审查是否存在违法或不当内容。
- 公民、组织建议审查： 任何公民、组织认为文件违法，可向备案机关提出审查建议（《立法法》第99条）； 备案机关应在60日内反馈处理结果。
（三）司法审查（行政诉讼中）
- 法院可对规范性文件进行附带审查（《行政诉讼法》第53条）；
- 若文件不合法，法院不作为认定行政行为合法的依据，并建议制定机关修改或废止。
四、常见问题与处理措施
问题类型 | 处理方式 |
内容违法 | 建议制定机关自行纠正；拒不纠正的，备案机关可撤销或责令修改。 |
程序瑕疵 | 补正程序（如补充听证、公开征求意见），否则可能被确认无效。 |
与上位法冲突 | 上级机关或同级人大常委会可撤销或责令修改。 |
侵犯公民权益 | 公民可申请行政复议（附带审查）或提起行政诉讼。 |
五、典型案例参考
- （2020）最高法行申XX号案：
某市政府文件增设“车辆限行”处罚，法院认定违反《行政处罚法》，不作为裁判依据。 - （2021）浙行终XX号案：
县政府未经听证制定拆迁补偿标准，程序违法，文件被撤销。
六、实务建议
- 制定机关： 建立规范性文件动态清理机制，定期更新或废止过期文件； 引入法律顾问全程参与起草与审核。
- 审查主体： 备案审查应结合书面审查与实地调研，避免形式化； 对争议较大的文件，可组织听证或专家论证。
- 公民与企业： 发现文件违法时，及时通过建议审查、行政复议或诉讼维权； 保留文件原文及权益受损证据（如因文件导致经济损失）。
通过系统审查，可有效防止“红头文件”滥用职权，保障法治统一与公民合法权益。
