激发“生”的意愿，解决“育”的难题，减轻“养”的负担——全国政协重点提案办理共商生育支持之策

当前，我国人口发展正面临“老龄化”与“少子化”交织叠加的双重压力。出生人口持续下降，从2016年全面实施二孩政策后的1883万小高峰逐步下降到2020年的1200万，总和生育率从1.7以上回落到约1.3，已经跌破国际警戒线。中共十九届五中全会将积极应对人口老龄化确立为国家战略，并提出“降低生育、养育、教育成本”重要部署。

基于这样的背景，农工党中央在深入调研的基础上，向全国政协十三届四次会议提出《关于完善生育支持政策体系促进人口长期均衡发展的提案》，聚焦生育支持政策措施效能发挥等问题，提出了“经济支持、服务供给、权益保障”的相关建议。

该提案被列为2021年全国政协重点提案之一。日前，关于完善生育支持政策体系重点提案办理协商会在全国政协机关召开。提案者代表、承办单位相关负责人和部分委员、专家聚集一堂，围绕“全面三孩”新政策，共商生育支持体系完善之策。与会者表示，宜在激发“生”的意愿，解决“育”的难题，减轻“养”的负担等方面协同发力，努力实现政策预期。

托育供给：要“有”要“优”更要“普惠”

托育服务事关千家万户福祉，做强托育服务，是推动实现适度生育水平，促进我国人口长期均衡发展的基础性工程。

当前生育率相对较高的发达国家，无一不在做强托育服务上下功夫，普及的托育服务为他们提振生育意愿、支持多孩家庭、提升妇女产后返岗率发挥了积极作用。而我国的托育服务，不论是同群众日益增长的需要和业界的期盼，还是同发达国家的水平相比，均存在较大差距。

国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄带来了一组数据：目前，我国3岁以下婴幼儿总人数约4000万，入托率在6%左右，即便在城市，入托率也不到10%，远低于发达国家25%-55%的入托比例。

“应该讲，托育服务是我国民生保障‘短板中的短板’，‘生了孩子没人带’也是当前‘不想生、不敢生’、影响三孩生育政策实施效果的重要因素。”杨文庄直言。

全国人大常委会委员、农工党中央专职副主席杨震提出，应增加托育服务供给，明确国家在公共托幼服务中的主体责任，积极推动有条件的幼儿园开设托班，将2-3岁婴幼儿托育服务纳入以公立机构为主的普惠型幼教体系。

“同时，建议鼓励和支持党政机构、国有企事业单位和社会力量，盘活各种闲置资源，创办开设婴幼儿托育服务机构，并就近实现资源开放共享。积极探索居家式托育，将社区家庭作为托育服务的补充形式，通过照护培训、资金补贴、评选表彰、监管服务等方式，鼓励邻里互助托育。”杨震表示。

国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所研究员张本波调查发现，托育服务在存在巨大缺口的同时，也面临着招生难的问题。托育机构布局不合理、价格高等因素是导致供需错配的重要原因。

有关机构在对北京市海淀区的一项调查显示，25%的营利性机构月收费标准在7000元以上，50%在4000-7000元之间，仅25%在4000元以下，给许多家庭带来巨大经济压力。尽管如此，很多托育机构还是在亏损运营，感到入行托育服务“不容易”。

“这是因为很多托育机构都在起步期，抗风险能力较弱，建设成本、运营成本较高，投资回收周期也比较长，再加上缺乏财政等支持政策，导致社会力量办托难。”张本波表示。

在他看来，托育服务属于公共服务范畴，政府应该承担起基本责任。“政府兜底，非基本的部分由家庭和企业来分担，建立三方共担的成本分担机制。”

全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹认为，托育服务一定是要普惠或免费的，才能起到更好促进女性职育平衡、提升生育率的作用。“我们一定不要走先市场化、产业化再推普惠的老路，时间耽误不起。应该像养老服务体系建设一样，砖头、床头、人头一起补，像抓学前教育三年行动计划一样，把普惠入托率作为核心指标。”

张本波也认为，政府应完善供给体系的顶层设计，明确托育服务发展的政策取向，加大中央预算投入，采取运营补贴、奖励补助、购买服务等方式，降低企业的运营成本，支持机构提供普惠服务，探索通过发放家庭托育券或直接发托育补助，降低家庭的养育成本，提高家庭消费意愿。

生育支持政策：需全方位“共振”

生育支持政策可分为三类，除了以托育服务为代表的配套服务政策外，还包括亲职福利（时间支持）和经济支持政策。改革开放以来，我国社会福利政策并未以生育支持为核心进行设计，生育成本主要由家庭承接，刚刚起步的生育支持政策体系，也存在很多短板弱项。

拿亲职福利政策来说：目前，我国对女性分娩的亲职福利政策主要是产假、生育奖励假和哺乳假等，即便是已经出台了相关支持政策，也存在落实不到位的问题。

全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会常务副会长、原国家卫生和计划生育委员会副主任王培安在调研中发现，当前《中华人民共和国人口与计划生育法》规定的“符合法律规定生育子女的夫妻可以获得延长生育假的奖励”条款在实施中遭遇“不同解释”，奖励假期间的生育津贴待遇也因此难以落实。

“建议对产假期限规定作出延长调整，使产假的落实更具可操作性，也使各地区能够比较一致的享受法定的产假，助力生育友好型社会的创建。”王培安表示。

杨震提出鼓励各地结合实际，增设生育二孩三孩奖励性产假，并增加产假灵活性，允许新生儿母亲视情况分散休假。“同时，从国家层面统一规定并强制推行男性陪产假，可灵活使用。”

国家医疗保障局待遇保障司副司长刘娟对延长产假提出了不同意见。她表示，应对支持政策进行一体化研究。“如果简单延长产假，可能会使女职工在职业发展方面受到更大歧视，影响他们的生育意愿。”

全国政协委员、中国社会科学院哲学研究所研究员陈霞认为，女性在就业时遭受不同程度的歧视，很大程度上是由于缺乏合理的生育成本分担机制造成的。“目前的局面是，增加的生育保障福利（如延长产假等)的成本完全落在了用人单位身上，这当然容易引起对女性尤其是年轻女性的就业歧视。”她认为，政府应在教育、医疗、职场友好、发放生育津贴、减免税收等方面多管齐下，通过引入多样化的成本分担形式，推动生育成本在家庭、用人单位、政府之间合理分配，举全社会之力，共同降低生育成本。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙表示，“没有建立完善的人口生育公共服务保障体系，是生育成本高的一个很重要的原因，建议建立我国人口与生育的公共法律服务体系，严格落实劳动法、女性权益保障法等法律法规，制定和完善保障女性合法权益的配套措施，保障女性的就业、休假权力。”

经济支持政策也是与会者关注的重点。

杨震建议，实行家庭税收减免，将3岁以下婴幼儿照护等相关支出纳入专项附加扣除。完善生育保险制度，将覆盖范围从与用人单位建立了劳动关系的职工扩展到所有医保参保人群，明确产前检查、住院分娩和计划生育手术三项基本待遇都纳入医疗保险。探索多种形式的育儿津贴制度、家庭教育补贴政策、住屋优待政策等。

贺丹认为，巩固和完善我国的生育保障制度是一项重大迫切的研究任务。“个人认为，我国的人口条件和国家财力，还不支持另搞一套家庭福利政策，地方的财力要引导到优先完善生育保险制度上来。”

对此，刘娟表示，目前生育津贴已经占到生育保障支出的78%，为了防止对医保基金带来较大压力，造成制度性的风险转嫁，未来生育保险的完善，将考虑与待遇条件脱钩，即只要参保就享受生育保障待遇。“我们会在政策的包容性上做一些设定。”

财政部社会保障司副司长王新祥带来一个好消息。“根据中央有关规定的部署，个人所得税专项扣除方案已经‘在路上’，很快就会出台。其他和财政部相关的生育支持政策，我们也会统筹考虑，积极配合卫健委、发改委、教育部等部门做好相关工作。”

精准定位：不要大水漫灌

贺丹在会上谈起了她在调研中发现的一些问题和她对精准施策问题的研判。

“一些地区在研究生育支持政策时，把政策重点放在鼓励支持三孩生育上。有些人提出生育一孩是家庭的刚需，可以不用支持，有限的政策资源要重点用来支持二孩、三孩。这是非常值得探讨的。”

在贺丹看来，在目前经济社会发展和政策条件下，走进婚姻家庭，进而生儿育女，已经不是年轻人的刚需，而且一孩的养育体验直接影响二孩和三孩生育决策。

这在近年来的一系列数据上也有所体现——10年来，我国一孩生育水平呈现快速下降态势，从2011年的0.9左右降至2020年的0.63。2020年，“90后”即当年21-30岁的女性已婚比例为57.6%，比“80后”同期下降了12个百分点。“90后”理想子女数为0的比例提高至1.7%，显著高于“80后”和“70后”的0.3%。

“一孩生育是决定总和生育率长期趋势的基础，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，生育支持政策应淡化孩次概念，重点支持年轻人适龄婚育。”贺丹表示。

全国政协人口资源环境委员会主任、国务院发展研究中心原主任李伟也表示，“各地在生育支持政策的认识上确实存在这样的误区，过多关注二孩三孩，而我们现在最突出的矛盾就是一孩少，一定要认清形势，做出正确的政策引导。”

杨文庄也持相同观点。“全面二孩政策后为什么会有一个生育小高峰？因为都是‘70后’在抢生。全面三孩政策后，我们的目标人群是‘90后’‘00后’，他们目前的状态是对三孩政策无感，两个孩子都不在考虑范围内，更别说三个孩子。所以，千万不能拿全面二孩政策后的生育形势来研判和顺推未来的生育情况，一定要精准施策。”

除了适龄婚育人群，贺丹还着重提到了中等收入群体，认为他们是生育意愿转化率最低的群体，是生育潜能最大的群体，也是生育支持政策应重点关注的目标人群。

数据显示，2019年我国育龄妇女理想子女和打算生育子女数分别为1.92和1.73个，远高于近年实际生育水平，说明由于受外部约束，个体生育意愿未能完全实现。受教育程度越高的人群平均现有子女数与其意愿子女数的偏离越严重。大专以上学历人群未实现的生育意愿为0.26，小学文化以下的为0.07，前者比后者高出近3倍。与此类似，非农业户口、非农就业、城镇地区、东部地区女性的平均理想子女数及生育意愿的实现程度都更低。“这部分中等收入人群面临育儿焦虑更大，迫切需要针对性施策，帮助重点人群提升生育意愿的实现度。”贺丹表示。国外的经验表明，无差别地发放育儿福利或者补贴，只会增加低收入群体生育，影响少部分生育群体的生育时间安排，对提升女性终身生育水平的影响有限。因此，与会者都认为，精准施策，避免大水漫灌是提振生育水平的当务之急。

改善生育意愿：比放开生育政策更关键

会上，人力资源和社会保障部失业保险司副司长杜刚提出了一个问题：为什么过去生育政策没有放开的时候，有人即使被开除公职、高额罚款也要超生，现在全面二孩、全面三孩政策来了，却怎么鼓励都不生了？

“这就涉及到了一个生育意愿的问题。生育意愿强烈的情况下，生育政策的效果可以立竿见影。一旦生育意愿转弱，生育政策的效应也会递减。这也是此前二孩全面放开后，没有出现预料中的生育率大幅提升现象的根本原因。从这个意义上来说，改善生育意愿比放开生育政策更关键。”贺丹表示。

在李伟看来，过去在农业社会，大家普遍有“人多好办事”的思想，生儿育女能帮干农活还能防老，带有宗族和孝悌色彩，儿孙满堂就是“人生赢家”。而今时代变迁，养育孩子的成本和资源早已不可同日而语，很多年轻人认为生养一两个孩子所能享受到的天伦之乐抵消不了要付出的代价，生儿育女的动机也就发生了变化。

如今生育率下降已成为世界级现象。从实际情况看，随着生育年龄不断推迟，晚育现象更加普遍，尤其是三孩生育年龄未来可能继续提高。无论从医学角度还是从家庭角度看，高龄生育多孩的家庭压力显而易见，这对促进优生优育、家庭抚养等提出新挑战。

对此，与会人员表示，若将生育配套政策看作“蓄水池”，生育意愿就是“池中之水”。光靠政策放开，提高蓄水池容量是不够的，还要涵养“生育意愿”之水才行。而生育意愿的提升，需要系统整体的制度设计，需要全社会共同参与，通过生育、教育、住屋、养老、就业等一系列协同政策机制的构建和落地，最终形成覆盖范围更广、对家庭更友好的软环境，从而促进“三孩政策”更好地落地实施。

陈霞提到了生育的社会价值问题。“我觉得要培养一个新的生育观念，那就是生育不仅仅是个人或者家庭的事情，也是带有社会性的，要认识到适龄婚育对社会发展的重要性。”

“虽然现在还没有多少人认为自己生孩子是为了民族的繁衍、社会的发展作贡献，但实际上确实起到了这个作用，因此，政府一定要承担起相应的支持生育的责任，最大力度地降低生育和养育成本。”杜刚说。

在杨文庄看来，人口结构的改善是一个长久课题，需要久久为功。他特别希望全国政协能够进一步加强呼吁，在全社会营造出适龄婚育、尊重婚姻、尊重家庭、尊重母亲、儿童优先、丈夫积极参与育儿的社会友好氛围。“我们也会会同有关部门积极落实相关政策，努力提高优生优育服务水平，降低生育养育教育成本，切实减轻群众负担，不断提振生育水平，促进人口长期均衡发展。”杨文庄表示。

委员建言

全国政协常委、国家统计局原副局长贾楠：

破解低生育率关键要解决"教育焦虑"

推动三孩政策的落实落地，不仅要以“一老一小”为重点，建立健全覆盖全生命周期的人口服务体系，还需切实推进教育制度改革，从而更好地解决育龄夫妇“不想生、不能生、不敢生”的难题。

从医学角度考虑，女性生育的最佳年龄一般是25-30岁，但目前，“晚婚晚育”已经成为一个普遍的社会问题。我国教育学制较长，居民平均受教育年限逐步提高，是导致婚育年龄明显延后的一个重要原因。

建议缩短学制，将小学六年制改为五年制、初中三年制改为两年制，并普及高中阶段教育，实行覆盖小学、初中、高中阶段的“十年义务教育制”。同时，将在校大学生纳入生育保险覆盖范围，为在校期间生育的大学生提供基本医疗保障和适当的生活津贴，并设置休学、复学等大学生生育方面的制度便利，减少大学生的人工流产比例。

关于在整个社会中蔓延的“教育焦虑”，一方面，对孩子教育的时间和金钱投入给家长们造成了沉重的负担，成为年轻人不敢生育的重要原因之一。另一方面，从小学到中学阶段长期、高强度的学习竞争，也会导致青少年学生身体素质下降、患抑郁症的比例增加，甚至带来年轻人高自杀率的社会风险。

接续前面提到的“十年义务教育制”，我们是不是可以免除小学和中学阶段的升学考试，实行小学到高中的一贯制基础义务教育？是不是可以推行教师定期流动制度，取消小学和初、高中的重点学校，实现义务教育均衡发展？是不是可以推进职业教育和高等教育的配套改革，改革高考制度，普通高校“宽进严出”，保留末尾淘汰率和转学率，让大学和学生都能够选择更适合的学生和专业？我觉得这些都是可以考虑的。

建议在基础教育阶段突出教育的基础性和入门性，在注重“德智体美劳”的同时，把专业教育和职业教育前移到中小学阶段，及早发现偏科偏才学生进行培养，鼓励初高中阶段教育多元化发展，并让学生根据自身的情况提前进行高等教育和职业教育的选择和分流。在此基础上，切实推进高质量教育体系的建设，使教育回归其本质，推进职业教育和高等教育的配套改革，形成有利于青少年健康成长、成才的多层次教育体系。

全国政协委员，九三学社陕西省委会副主委、西安文理学院副院长王晓萍：

托育服务人才培养要一体化

至2020年底，我国3岁以下婴幼儿总数为3991.5万。按照婴幼儿与保育人员比例要求，以最低入托率5%计算，所需保教人员的规模接近200万。但目前我国开设婴幼儿照护相关高职专业早期教育、幼儿发展与健康管理的院校共270余所，年培养规模预计约2万名。

巨大的人才缺口不仅制约托育服务规模化、专业化发展，更严重影响群众对托育服务行业的信任和满意度。

在全国政协十三届四次会议上，我提交了《关于托育服务人才“高职—本科一体化”培养的提案》，提出从政策制定、机制建立等方面推进托育服务专业人才高职－本科院校一体化培养体系建设。

托育从业人员岗位核心能力主要涵盖医学护理、生活照料、儿童行为观察、早期教育指导与游戏活动指导等，本科院校具有医学、营养学、教育学、心理学、艺术等多学科交叉的优势，拥有医学护理与儿童发展研究平台。构建托育服务专业人才高职院校与本科院校一体化培养体系，对于托育行业学历提升、高层次人才培养、以及整体服务质量提升具有重要意义。

建议实施“高层次托育人才培养行动计划”，除了按照教育部规定每省不少于1所本科院校开办托育专业外，倡导有条件本科院校开设专升本托育专业，每省不少于1所，并以“申请－审核”方式接收一部分优秀高职毕业生，由政府提供专项经费，进入本科高校进行为期两年的免费培养。

同时，应构建高职院校与本科院校一体化的全新人才培养模式。双方构建“高职课程+接口课程+本科课程”的一体化课程体系，建立“本科院校教师+高职院校教师+托育从业人员”一体化交流平台，打造学术性与“双师型”并重的教师队伍。此外，一体化建设完善校内医护、养育与教育实训条件和校外实践基地等。

探索托育从业人员一体化培训模式也在提案中被重点提及。可以依托“本科院校教师+高职院校教师+托育行业专家”平台，充分发挥专家团队的研究、咨询、指导、服务作用，开发培训课程方案、开展专题研究，为托育服务业人才培训提供理论支撑与智力支持。同时，充分利用本科院校实践教学资源，开展针对性的实操技能训练，打通托育从业人员职业发展通道，全面提升托育服务质量。

原文刊登于2021年12月31日《人民政协报》第8版

记者：吕巍