管道燃气特许经营项目中期评估案例解析

为全面检验燃气公司对特许经营协议的履约情况，某市燃气管理处委托咨询公司开展燃气特许经营项目中期评估工作，通过评估掌握燃气特许经营区域范围内管道燃气运行的实际情况，调研燃气公司在运营管理中的优势与不足，并对不足之处提出整改意见和建议，不断优化改进，向社会公众提供优质的公共产品服务。

一 项目中期评估背景

2004年住建部出台《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），其二十一条第一款明确规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。” 2007某省住屋和城乡建设厅率先出台《某省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，进一步明确了中期评估工作的具体原则、内容和方法。

2012年5月，某市政府授权住建局与某燃气公司签订了特许经营协议，特许经营期限为25年。本次对某燃气公司的中期评估期间为2019年1月至2021年12月。由于特许经营项目以政企双方签订的特许经营协议为出发点，在某市燃气25年的特许经营期中，协议关于双方权利义务约定、风险分配合理性及协议本身的完整性等条款，对于双方持续履行至关重要。

因此，咨询小组追本溯源，对特许经营协议重点条款的执行情况进行评估，提出明确的调整完善建议。此次评估的重点对某燃气公司的投资建设发展、基本建设程序执行、企业财务状况、产品和服务质量、运营管理和控制以及企业文化等进行全方面的评价。同时，政府作为行政监管方，对特许经营企业的监管工作也影响项目实施的好坏。本次中期评估小组对特许经营协议、特许经营企业以及政府监管三方面进行评估分析，客观反映某市燃气公司特许经营的运营现状。

二 特许经营企业评估

对特许经营企业的评估主要从投资建设发展、基本建设程序执行、企业财务状况、产品和服务质量、运营管理和控制以及企业文化等六方面进行评估和分析，分析数据来源于燃气公司向项目组提供的资料。

01 投资建设发展

咨询项目组主要依据某市天然气发展的相关规划以及某市燃气公司提供的企业发展规划、建设计划、工程实施台账、工程建设投资数据等资料为主要依据，结合对某市燃气公司工程建设管理部门的访谈，对某市燃气公司建设投资发展与政府规划的配合情况进行评估。评估结果如下：

1、基本符合政府规划要求

评估期内某市燃气公司投资建设发展工作基本符合《某市燃气专业规划》的要求，规划要求2022年进行更新改造的项目目前正在建设实施中。

2、基本满足城市建设和用户发展的需求

评估期内某市燃气公司的用户发展速度稳定，建设投资基本满足了城市建设和用户发展的需求。

3、公司内部建设计划相对提前且要求较高，但完成率不高

评估期内某市燃气公司的投资建设进度相对公司制定并提交给政府部门的相关计划数据还存在一定的差距，主要原因在于评估期内的建设项目涉及的前期工作相对复杂，协调工作难度较大。

02 建设程序和建设管理

特许经营企业基本建设程序的执行情况和自身建设管理体系的管理质量直接影响工程建设的质量。项目组主要以某市燃气公司提供的工程实施台账、工程实施资料、合同台账、工程管理制度文件等资料为主要依据，对某市燃气公司在城市管道燃气建设与改造工作中基本建设程序和建设管理进行了分析与评价，分析指标如下：

表1 基本建设程序和建设管理指标

根据项目组的调研分析，对某市燃气公司在基本建设程序和建设管理体系方面的工作的评估结果如下：

1、基本建设程序执行不足

评估期内某市燃气公司在工程招投标、施工许可、图纸审查、质量监督以及竣工验收备案方面存在瑕疵。建议某市燃气公司进一步提高行政许可申请的主动性，积极与建设主管部门进行基本建设程序监管的对接工作。

2、内部建设管理体系相对完善

评估期内某市燃气公司在企业内部工程建设管理提升方面做了积极的努力，从管理制度、管理行为以及管理效果看，达到了应有的管理目标。

3、安全评价工作没有开展

评估期内，某市燃气公司没有按照相关法律法规和政策的要求实施燃气工程设施的安全评价工作。建议某市燃气公司结合自身的实际情况，尽快按要求开展相关安全评价的工作。

4、安装经营业务价格机制有瑕疵

评估期内，某市燃气公司的工商用户安装业务的价格结算方法和依据没有按照特许经营协议的要求向物价部门进行备案和公示，建议市物价局和某市燃气公司根据特许经营协议的要求，积极完善相关工作机制。

03 企业财务分析

对某市燃气公司进行财务分析，主要是以从某市燃气公司获得的经审计的财务报告及财务管理制度等财务资料为依据，结合对某市燃气公司财务部门工作人员的访谈，从表2所示的评价指标评估、反映企业在评估期内运营过程中运营现状，为改进该公司的经营管理工作提供参考。

表2 企业财务指标

根据调研分析，对某市燃气公司的企业财务分析评估如下：

1、财务管理制度和体系基本健全

评估期内，某市燃气公司进一步健全完善财务制度，规范财务核算，提高了工作效率，有利于实现企业财务行为的合理化。

2、财务状况稳定且盈利较好

通过对某市燃气公司财务比率的分析，可以看出评估期内某市燃气公司财务状况稳定，盈利能力水平较高。

3、关联交易未受监管

评估期内，某市燃气公司与其关联方有较多的关联交易，使得政府对其成本监审造成一定的障碍和偏差。建议某市燃气公司应建立关联交易的备案制度。

4、安全生产费用没有按要求提取

某市燃气公司目前未按照国家相关规定标准提取安全生产费用，建议某市燃气公司落实安全生产费用提取制度，加强公司安全生产费用管理，建立公司安全生产投入长效机制。

04 产品质量和服务

根据《城镇燃气管理条例》的规定，国家对燃气经营实行许可证制度，某市燃气公司取得了市住建委颁发的《燃气经营许可证》，符合《城镇燃气管理条例》的有关规定。此次评估，项目组通过人员访谈以及服务大厅现场考察等方式从产品质量、气源保障、服务质量三个方面来对某市燃气公司的天然气产品和服务质量进行了分析，分析指标如下：

表3 产品和服务质量指标

根据项目组的调研分析，对某市燃气公司在产品和服务质量方面工作的评估结果如下：

1、产品质量和供应保障基本符合要求

评估期内，某市燃气公司的产品质量和供应保障基本符合要求。建议进一步优化监测点数量和布置，加强对燃气气质的监测工作。

2、为冬季保供工作做出了积极努力

评估期内，虽然前期储气调峰能力不足，但某市燃气公司不惜投入积极争取冬季气源，不断强化冬季保供期间的管理，通过4年的努力，终于完成了LNG储配站二期建设，为特许经营区域内天然气供应提供了有效的保障。

3、服务质量受到一致好评

评估期内，某市燃气公司秉承“以客为尊”的客户服务文化，不断提高客户服务质量，加大客户服务投入，不断提高某市燃气公司的服务品牌形象，获得了用户的一致好评。

4、用户合同签订存在瑕疵

评估期内，某市燃气公司的用户供气合同签订普及工作没有积极开展，目前仍有大量老用户没有签订供气合同。

5、维修人员配置相对不足

评估期内，某市燃气公司的维修人员配置无法满足服务承诺的要求，建议某市燃气公司积极研究调整维修人员的配置和区域划分，以更好地实践服务承诺。

6、器具销售业务关联销售存在争议

某市燃气公司的自营品牌燃气器具的销售业务与《某省燃气管理条例》的规定存在一定的冲突，器具销售过程中也因天然气经营业务的关联性造成过客户矛盾，某市燃气公司应在此项工作中提高自律，保障用户自主选择权和器具市场交易自由。

05 运营管理和控制

项目组通过经营管理、生产运行管理和安全保障及应急机制三个方面对某市燃气公司各项运营管理和控制工作进行了细致的调研，从基础制度、技术规程、各项工作的实施记录以及相关的记录和检查记录分析，某市燃气公司的运营管理和控制工作符合相关规范和制度的要求，评价指标如下所示。

表4 运营管理和控制指标

根据项目组的调研分析，对某市燃气公司在运营管理和控制方面工作的评估结果如下：

1、运营管理和控制工作符合相关技术规程和生产制度的要求

某市燃气公司的生产运营管理严格按照相关规程和制度执行，生产运营管理技术和机制日趋完善。

2、要加大分布式能源的推广工作力度

评估期内某市燃气公司分布式能源的推广工作取得了一定的成绩，但是仍然需要实现突破式的发展，某市燃气公司应当在分布式能源的推广工作方面加大力度。

3、安全管理体系得到有效发展

评估期内某市燃气公司的安全管理体系日趋完善。但是目前，某市燃气公司部分安全管理制度的执行还不到位。

4、优化内部管控部门与生产经营部门协调机制

评估期内，某市燃气公司人事、财务和风险管理等内控部门对各事业部的运营加强了内控管理，有效地提高了公司的管理水平和管理效率，但内控部门和各生产运营事业部之间的合作协调机制还需要进一步优化。

06 企业文化

对企业文化的评估主要从企业文化理念、经营愿景、人力资源文化、文化活动等方面开展。根据项目组的调研分析，评估结果如下：

1、文化融合促进了企业生产和管理水平的提高

某市燃气公司“以客为尊”、“公益服务”和“以人为本”四个典型的文化特征源自于合资企业两种文化不断地融合，某市燃气公司恰恰吸收了两种文化的长处，形成了中港文化的互补，有效地促进了企业生产、服务和管理水平的提高。

2、企业文化要进一步顺应市场发展

某市燃气公司在评估期内不断加强内部管控和权责体系的建立，不断提高生产运营的效率。根据项目组的访谈，评估期内，某市燃气公司的薪酬优势在行业内逐渐降低，成本控制在某市燃气公司越来越严格，正以提高效率和效益为目标进行一系列的内部和外部的改革。

三 特许经营协议评估

某市燃气公司与某市住建局于2012年签署的《某市管道燃气特许经营协议》，总体来讲协议内容规范，便于执行。但特许经营协议具有约定时间长，各方因素都处于动态发展中，另外随着国家供气行业的政策法规、新的政策法规不断对管道燃气行业的特许经营提出了新的要求，项目组就协议中需要补充的地方提出建议：

01 完善保险相关内容

特许经营协议中未规定保险方面的内容，建议增加相关条款，要求某市燃气公司在特许经营期限内按照法律的要求和同行业内的惯例足额购买和维持各类保险。

02 完善临时接管相关内容

在公用事业特许经营的实施过程中，当公共利益遭受或面临重大损害时，监管者有权采取临时接管措施来保障公用事业运营的连续性和稳定性。该协议对临时接管的情形进行了约定，但对临时接管的程序缺乏相应详细的规定。

03 完善资产移交相应条款

之前签署的特许经营协议未涉及资产移交前的检修以及缺陷责任保证等相关内容。建议市燃气行业主管部门与某市燃气公司就该项内容进行完善。

04 完善特许经营权使用费条款

特许经营权使用费主要用途是建设主管部门对特许企业监管发生的直接和间接支出，并对某些专项支出留存一定比例，例如特许经营中期评估所花费用，专款专用。特许经营协议未包括特许经营权费的收取标准及收取办法，经营权费的资金管理办法及用途。

建议协议中增加对某市燃气公司采取每年按燃气销售额比例收取特许经营权使用费。特许经营权费的收取比例不是一成不变的，市燃气行业主管部门与某市燃气公司可以每隔几年共同对特许经营权使用费的收取比例进行评估，以使该比例符合市燃气行业发展的现状、企业运营状况，保持合理的水平。

05 完善公益董事或监督员制度

《某省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》规定：“特许经营协议中应明确建立公益董事或监督员制度”、“城市供水、供气（管道燃气）和公共交通等特许经营企业，应委派公益董事进入企业董事会，代表主管部门承担维护社会公共利益的责任。”因此，在某省管道燃气特许经营项目中，应建立公益董事制度。

06 完善公众参与监督制度

根据《某省城市市政公用事业公众参与监督制度》的规定，特许经营项目应尊重公众的知情权，鼓励公众参与监督和接受公众监督。对照特许经营协议，协议内容在公众参与监督制度方面比较欠缺。在特许经营实施的过程中，公众参与监督方面工作也相对较薄弱。因此建议协议双方在协议中补充约定披露信息制度，包括披露的信息内容、披露周期、形式和渠道等。

07 完善特许经营中期评估制度

《市政公用事业特许经营管理办法》和某省建设厅制定的《某省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》规定，特许经营协议应明确中期评估方案。针对该项制度的施行，建议市燃气管理处与某市燃气公司双方在特许经营协议中补充约定中期评估方案。

四 政府监管评估

01 政府监管基本内容

城市管道燃气行业特许经营的政府监管体系主要包括了市场秩序监管、工程建设监管、经营状况监管、运营成本监管、资产安全监管和信息发布监管六个方面。

从监管组织的角度看，一般是在市政府的统一协调下，各相关部门依据各自职能开展相应的监管工作。本次评估，涉及的监管职能部门包括：市燃气管理处、市建设工程交易中心、市住建局、市规划局、市发改委、市物价局、市消防局、市质量技术监督局等，此外还涉及安全生产监管部门、工商部门、交通运输部门等。

02 政府监管工作评价

1、行业主管部门作为监管责任主体的统筹协调工作难度大

市政公用事业的服务责任主体是城市人民政府，某市燃气管理处即是代表市政府承担城市天然气服务责任的市政公用部门。一旦城市天然气服务出现故障和问题，首先代表政府承担责任的是市政公用部门。某市燃气管理处虽然事权涉及的监管范围有限，但是实际上承担的责任却要广泛得多。

市燃气管理处虽然没有其他专业性监管的权利和能力，但是从行业主管部门的责任角度，必须要协调相关专业监管部门加强对于某市燃气公司的监管，因此行业主管部门的权责配置是决定监管能力的关键。目前市燃气管理处对外联合各相关专业监管部门对某市燃气公司进行监管的协调难度较大，在没有统一的上级政府部门的政策指导下也难以开展。

2、建设监管体系相关部门的监管覆盖不足

在对某市燃气公司的工程建设监管体系中涉及到某市规划局、某市市政管理处、市城管局、市公安局交通管理局以及各区住建局等相关部门，从调研的情况分析，部分相关部门对某市燃气公司的监管覆盖仍不全面，一方面某市燃气公司行政许可申请的积极性不足，另一方面，各专业监管部门的人员配置、监管手段以及监管能力也有待进一步提高。

3、政企合作意识逐步强化

市政公用服务普遍责任的存在使得某市燃气管理处的监管责任实际上超过的特许经营企业的运营责任，实质上政府市政公用管理部门通过特许经营协议将一部分服务责任以经济手段转交给了特许经营企业，因此以特许经营的思路强化监管，必须要加强政府和特许经营企业之间的合作。

03 政府监管提升建议

1、政府监管组织机制

在我国大部分实行公用事业特许经营的地区，政府监管机制都是由主管局某科室或其二级单位进行监管，这是远远不够的，而是应该在市政府的统一领导下，由政府主管部门、相关职能部门、社会组织（社会舆论）等，共同构成协调一致的监管体系，为实行特许经营提供组织保障，我们建议对某市燃气公司的监管应加强以下几方面工作：

（1）不断强化市政府领导对管道天然气特许经营项目的认识和重视度，最好能在市政府的统一协调下加强对管道燃气特许经营企业的监管工作；

（2）相关职能部门加强横向联系，充分履行其在项目中的职能，且各部门能够形成固定的沟通交流机制，对企业进行全方位的监管；

（3）加强与新闻媒体的联系，将管道天然气特许经营项目的重要新闻及时向社会公布，促进整个社会对公用事业特许经营项目的认识和关心。

2、政府监管内容和方式

根据上文分析，政府监管内容主要包括六个方面，目前整体监管工作比较偏重于对企业经营状况包括安全的监管，监管的内容需要进一步地完善和丰富，另一方面，各监管职能部门要根据国家相关法规以及省市政公用事业监管九项制度的要求，不断提升监管的规范性和监管水平。

3、从政府监管执行力度

在某些情况下，政府监管内容的缺失来自于监管力度的不足，力度不足主要表现在两个方面，一是硬件配备，二是软件支持。

（1）从硬件配备来看，市燃气管理处需要配备信息共享平台，更直接高效地了解企业的情况和提高对企业的监管能力；

（2）各相关职能部门需要进一步加强对管道燃气特许经营企业监管工作重要性的认识，在监管人员的配备上需要注重引进专业人才，强化监管人员对监管重要性的认识和专业性的学习，不断提高监管人员的业务水平，完善监管执法的队伍。

五 结语

中期评估工作的开展符合国家对特许经营项目的监管要求，在推动特许经营项目的规范健康发展、提高公共产品与服务提供的质量与效率、完善特许经营政府监管体系等方面具有重要意义。

此次中期评估是对某市燃气特许经营情况进行全方位评价，通过中期评估工作，政府全面了解到特许经营企业的工程建设、运营管理、财务、企业文化等真实状况，了解到公众对特许经营企业的看法、态度和期望，为下一步监管工作指明方向。同时，通过此次评估，明确了对特许经营企业的监管方式、监管范围、监管力度等，将有助于进一步完善政府对市政公用事业的监管体系，更好地促进和规范某市市政公用事业特许经营的发展。