2024年3月初，在杭州市交通運輸局大樓里，杭州市道路運輸管理服務中心出租汽車處處長鬍惠建正在接待一批外地客人。
「他們也在準備的士改革，來調研杭州的做法。」他對南方周末記者說。
他穿一件格子襯衣，戴黑框眼鏡，腳踏運動鞋，顯得年輕幹練。沒有客套的開場白，他語速極快，一聊就是4個小時，直到有人提醒過了飯點。
作為這一輪的士改革的先行者，杭州不僅網約車合規率常年霸榜全國第一，訂單數量也位居全國前列。
交通運輸部每個月都會對34個中心城市的網約車進行合規監測，合規訂單指的是人證、車證、平台證三證齊全，合規率就是這些合規訂單在總訂單裏面的比例。杭州的合規率過去一年都在99%以上。
自從2016年網約車合法化之後，杭州如何做到既開放包容，又合乎規範，正是同行們想要弄清楚的秘密。
在杭州運管處幹了12年，胡惠建親歷了整個的士行業改革的全過程，面對前來請教的同行們，他說杭州最重要的秘訣就是：「堅定不移朝着市場化的方向推進改革」。
杭州有13萬輛車辦理了網約車證，考取過從業資格證的駕駛員達到35萬餘人，平均每天運營的網約車在7萬輛左右，單日平均網約車訂單近120萬單，最高峰值達到160萬單。視覺中國 圖
「我們選擇把門打開」
2016年7月26日，網約車新政出台，定於當年11月1日實施。此後，地方政府紛紛出台細則，普遍做法是，「中央開大門，地方開小門」，大多數地方設置了各種嚴苛的門檻，包括車齡、軸距、戶籍。
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮收集了近300個地級及以上城市的網約車政策文件。他發現，中央政府部門的總體基調是鼓勵網約車發展，但各地政府卻在中央政策上不斷「加碼」，「一些要求是合理的，但是多數都是不必要的過分要求」。
公布的細則中，爭議最大的當屬北京和上海，要求人證必須是當地戶籍，這意味着市面上絕大多數司機都將成為黑車。
滴滴公布的數據顯示，2016年，北京註冊司機數量為110萬，活躍司機數量逾20萬，但只有10.7%符合京籍規定。
至今，北京和上海的合規率未能超過80%，北京過去一年多次在34個重點監測城市中墊底。
東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松一直跟蹤研究的士改革進程，2023年剛完成「網約車的法律規制研究」的國家社科基金項目，深入考察過不少城市的網約車發展情況。
在他的分類中，杭州、成都、廈門、青島、廣州等地的網約車政策都很開放，設置的門檻低。
一家網約車平台負責辦理許可證業務的負責人向南方周末記者表示，開放辦證的時間，是衡量開放程度的另一把尺子。他了解到，一些城市會刻意拖延開放辦證的時間，「這樣可以更晚承認網約車的合法性，相當於變相保護了的士行業」。
杭州是當年全國第一個賦予網約車合法化實施路徑的省會城市，也是省會城市中網約車車證准入門檻較低的——5年以內車齡、軸距2600mm以上就能辦證，新能源車型只要續航里程達到250公里。
對此，胡惠建說，「放低門檻的主要考慮，是讓大家肯辦證、能辦證，希望儘快實現網約車從無到有、從不合法到合法的轉變。」
2016年，杭州市場上接過4單以上的網約車有 12萬輛。「如果讓已經在跑的12萬人把車賣掉，重新買一個新車才能辦網約車證，太浪費資源了，人家也一定會罵。我們杭州選擇把門打開。」
2018年，杭州通過人大立法，修訂《杭州市客運出租汽車管理條例》，進一步放寬了網約車從業人員的准入門檻，將「取得本市戶籍，或在本市取得浙江省居住證6個月以上，或在本市取得浙江省臨時居住證12個月以上」，改為「具有本市戶籍，或持有本市核發的浙江省居住證，或在本市已辦理居住登記，或在本市已辦理身份信息登記」。
杭州還在全國第一次打通了網約車司機和的士司機間的流通壁壘，杭州對駕駛巡遊車和網約車的駕駛員的從業資格實行統一管理，對新舊業態的從業者一視同仁，持證人員可以在巡遊車公司和網約車平台之間自由流動。
如今，杭州有13萬輛車辦理了網約車證，考取過從業資格證的駕駛員達到35萬餘人，平均每天運營的網約車在7萬輛左右，單日平均網約車訂單近120萬單，最高峰值達到160萬單。
2023年的數據顯示，全年杭州網約車訂單總量超過4億車次，服務6億人次，網約打車消費總額達到100億元，四十多家在杭州運營的企業年度納稅額超過2.3億元。
從2023年開始，三亞、長沙、貴陽、上海、濟南紛紛停辦網約車車證，對數量進行管制。杭州沒有採取辦證數量管制的措施，而是通過提高車證辦理的准入標準加以調控，把原本5年以內舊車可辦改為新車才能辦證，代表車輛舒適性的軸距參數調至不低於2700毫米，若非新能源純電動車型，則要求車價在15 萬元以上等等。
胡惠建解釋了原因，「一方面是存量運力已經具備一定規模，更重要的目的是用新車逐步把老破舊替換出局，讓市民乘客獲得更舒適的乘車服務，同時也要起到調控市場進入節奏的效果。」
杭州網約車市場「需要一些時間去逐步調養」，好的公共管理政策應當是「隨風潛入夜、潤物細無聲」。
為什麼杭州沒有選擇暫停網約車車證辦理？一位與杭州主管部門熟悉的專家向南方周末記者表示，主要是考慮到最終是否會損害乘客的利益，「一旦限牌，存量車背後的車主和企業，投資租賃公司的老闆就要開香檳慶祝了，網約車租金馬上漲價，最後受損的是誰？還是乘客來埋單」。
走出「管制俘虜」困境
早在2015年，進行的士改革政策的專家論證時，杭州就堅定了市場化改革的方向，原因在於，「過去杭州有過很深刻的教訓」。
胡惠建印象很深刻的一件事，發生在2012年12月21日，「那一天是傳說中的世界末日」。臨近下班時分，雨雪紛飛，他接到一通緊急電話，催促他去接訪。
一個身材魁梧的中年男子跪在政府大院門口。他從天津來杭州，原本要打個車去下沙大學城找親人，「在武林路路口，在雨雪中等了快一個小時，拚命招手，卻沒有一輛車停下來」。
如今回憶起來，因為打不到車而跪訪是一件不可思議的事情，可當年「打車難」的確是杭州最嚴重的「城市病」，幾乎每年兩會都有三十多個提案議案，主要針對打車難和服務差。
媒體對杭州批評更尖銳，有因為在蕭山機場遭遇拒載評價「杭州全國最差」，有吐槽西湖邊上是「殺豬車的天下」。
杭州的士市場當時有三大矛盾，「一是打車難，群眾不滿意；二是服務差，拒載等問題屢禁不止；三是不穩定，圍繞經營權的歸屬、份子錢的高低，的士公司、出資人、駕駛員之間利益糾紛不斷」。
各種聲音都在反映「打車難」，可交通部門也無能為力。因為增加運力、推進改革，每一個動作都阻力重重。
有一位行業專家給南方周末記者算了一筆賬，「杭州十年前只有一萬多輛的士，哪怕以極限能力每個車每天跑50個車次，24小時不停，也只能完成50萬訂單」。而網約車現在每天大概是80萬到100萬單。顯然過去供給遠遠不足。
的士數量控制作為計劃經濟的管理方式，以上座率（實載率）、萬人保有量作為增減運力的指揮棒，很難反映真正的市場需求。另外，的士投放新運力程序要求進行聽證，聽證就要徵求行業意見，可沒有人歡迎增加競爭者。
市場其實像一塊神奇的海綿，「今年大年初一杭州是60萬單，清明假期共有130萬單，亞運會期間最高一天 165萬單」。
當時，的士是杭州有關部門的一塊心病。一位杭州市交通運輸局的工作人員告訴南方周末記者，「以前我們局的食堂被人圍過，樓下大門被人堵過」。各種司機維權的事件層出不窮，「有一次40多輛的士、200多人要求政府以 50 萬每輛的價格回購他們的牌照」。
改革前，管理部門陷入了「管制俘虜」的窘境，這是諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·施蒂格勒提出的一種經濟學理論，為獲得監管收益，被監管者將動用種種資源和手段「俘虜」監管者。而監管者一旦被俘虜，監管的設計和實施都將圍繞被監管者的利益展開，最典型的就是為維護既得利益作出的各種抵制行為。
顧大松對南方周末記者說，當時的士市場的「管制俘虜」現象比較嚴重，甚至在一些大城市催生了一批「牌照獵人」，專門收購即將過期的牌照，之後再要挾政府續期。他目睹過「牌照獵人」威脅交通部門的領導。
讓每一個主體都獲利
2014年，人民優步進入杭州，快的打車也在杭州誕生，的士和網約車的矛盾爆發得比其他城市更早一些。
濃厚的互聯網氛圍，使得杭州的主政者們對新事物也更為包容和支持，這也是外地同行們對杭州最為羨慕的地方。
2014年下半年，杭州在市委市政府層面成立了的士改革工作領導小組，是全國最早進行的士改革的城市之一。
領導小組集中了包括市委政研室、市政府研究室、發改委、國資委、交通運輸局、財政局、司法局、法制辦、維穩辦、信訪局、公安局、市場監管局在內的14個部門，建立工作專班，政府各個部門之間通力配合。
杭州的改革確定了「三步走」的策略，先改革傳統的士，然後規範網約的士，再推動新老業態的融合發展。
2015年開始，杭州不再收取的士經營權有償使用費，已經收取的按天退還。退了9200萬元經營權有償使用費之後，胡惠建說，「政府可以站在一個相對超脫的位置，不再是產業利益的參與者」。
之後進行經營權確權，以前運營證不能登記給個人，現在按照實際出資為原則，這個車是誰的，證件上就寫着誰的名字。
杭州市對全市一萬多輛的士進行了梳理，確認了共有四千多輛車存在「產權糾紛」。為了解決權屬紛爭，杭州採取「用增量指標帶動存量不規範經營關係的清理」，按照10：3或者10：1.5的比例配發新增經營權獎勵指標，推動的士公司將存量有紛爭的經營權協商確認給實際出資人。
當時杭州開了幾十場的士行業座談會，獎勵指標也是行業內討論達成的結果，實際出資的個人多獲益一點，的士公司也沒虧，各方都能接受，都願意推動改革，徹底解決問題。
顧大松認為，當時杭州的巡遊車改革給全國都提供了一個成功的經驗，之後青島、蘇州等地的改革中也有類似舉措。青島還給了個體司機更多自由，司機可以獨立成立一家公司。
解決了的士的歷史遺留問題，杭州開始着力規範網約車的發展，主要手段是通過立法實現。在顧大松看來，杭州是通過地方性法規進一步強化法治引領，為全國城市探索了新路，是一個「有為政府」的樣本。
浙江工業大學公共管理學院教授吳偉強長期關注和支持杭州的士改革，也有類似的看法。在他看來，杭州的的士管理，尤其是網約車管理在全國是一個標杆化的城市，關鍵在於「管住底線、打開天空」為準則，通過立法的方式保障改革。
2018年，杭州市通過修訂客運出租汽車管理條例，把網約車管理納入地方性法規，增加了「吊銷許可」的規定，「如果屢禁不止，還在違規運行的平台企業，可以吊銷平台經營許可證；無證的人和車，平台是不能給他派單的」。
上述網約車平台公司辦理許可證的負責人向南方周末記者抱怨，他們在許多地方，特別是一些區縣中，成為了罰款「提款機」。這些地方一方面嚴控網約車車證數量，市場合規運力一直都有缺口，另一方面又以罰代管，有的區縣一年罰款就要交幾百萬元。
可是杭州沒有出現過類似的天價罰單，這些平台眼中，像杭州、成都、廣州這類對網約車政策更為開放的城市，都是「先開前門，再堵後門」。
現在杭州的改革已經邁入了第三步——巡網融合，胡惠建說，「就像一個家裡有兩個孩子，老二可能留過洋，找到了好工作，老大可能差一點，這就要給老大也補補課，幫幫他」。杭州最先打通了巡遊司機和網約車司機的壁壘，無論開的士還是巡遊車，人證一證通行。
巡遊車是政府指導價，「杭州的士打表是13塊起步，無論是低峰期打折到10塊，還是高峰期浮動到18塊，都是違法行為」。
2022年，在浙江省交通運輸廳的推動下，浙江省人大通過地方立法的方式，在全國率先允許「一車兩價」，線下巡遊按照巡遊的士價格，線上網約則按照網約車的價格。其中一個微妙的變化是，巡遊的士如果在網約平台接單，可以按照網約車的價格結算。
一位網約車平台公司的相關負責人向南方周末記者分析認為，「一車兩價」相當於破除了巡遊車最大的束縛，對巡遊車是一個利好的改革。
「老百姓不吐槽，行業里不鬧事」
2022年，杭州修訂《杭州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》向社會公開徵集意見，又出現了當年的士曾出現過的類似問題——被管制者求管制。
有人建議控制網約車的數量，提高行業門檻，比如「限定本地人員從業」，增加對司機的獎勵、福利措施，甚至「建議政府直接經營網約車平台」。
對於這些建議，杭州公開進行回復，再次體現了政府對市場化改革方向的堅持，答覆的文件中表示，「按上位法及有關指導意見，網約車數量由市場調節，充分發揮市場配置資源決定性作用」。
一位業內人士向南方周末記者分析，對當下網約車管制提出不滿意見的人，許多來自下重注的投資者。「如果駕駛員收入低，那麼他投資車子就租不出去。產能過剩的時候，對市場來說，洗牌實在最正常不過了」。
杭州當前共有78家平台企業，滴滴份額最大，可也沒有超過50%。原因在於，許多城市把司機和平台進行了強綁定，而杭州出台了最靈活的政策，每個司機都可以在多平台獨立辦證。
胡惠建的理念中，「納什均衡和帕累托最優一定是在競爭中獲得的」，這是經濟學當中一種最為理想的市場競爭的狀態，各方利益都達到了最優。
身處市場中的人，對競爭也會有不同體感，南方周末記者在杭州採訪了多名司機，幾乎每個人的感受都不一樣。
一位90後年輕司機告訴南方周末記者，每個月流水可以在15000元以上，在線時長不超過12個小時。另一位號稱跑了 30年臨近退休的老司機則認為這位司機「一定是吹牛」。
2024年5月7日，杭州市交通運輸局公布了一季度網約車市場的完整數據。杭州市一季度活躍網約車駕駛員（有接單記錄）共有9.25萬人，日均活躍網約車駕駛員為7.0萬人，同比增長30%。
對每天7萬網約車駕駛員在線服務時長進行了分析，約25%是在線時長不足4小時，約25%為4至8小時，也就是說一半司機都是兼職。
在線超過12小時這種特別「拼」的司機只有20%，在線時長最長的司機們收入也更高，日均營業額達到 693.68元。
回顧過去十年改革，胡惠建認為衡量一個行業好不好，「有兩條最底線的標準，老百姓不吐槽，行業里不鬧事」，對於未來，他始終相信，「流水不腐，戶樞不蠹。如果把門關死了，這就一潭死水」。
南方周末記者 羅歡歡
責編 顧策
