2023年08月09日13:57:04 財經 1771

Part 1.

城市水務集團特許經營目標

在我國不斷開放公用事業領域、推動水務行業市場化改革的政策背景下，城市水務集團立足水務服務的同時，還需要從特許經營項目投資、運營提升以及資本運作等方面出發，制定相應的戰略目標。

1、聚焦項目引領，推進水務主業穩定健康發展。城市水務集團應結合行業發展趨勢和區域市場特徵，充分發揮特許經營優勢，積極承接重點水務工程項目，整合水務業務資源，打破分散的經營格局，實現產業經營一體化發展。同時，集團還要繼續加強包括管網在內的供排水設施建設和運維服務，推進完善全生命周期的優質用水服務體系建設，不斷穩固和拓展區域及跨區市場地位。

2、提升運營能力，加強企業管理工作科學化和規範化。在特許經營運作模式下，城市水務集團應聚焦優化經營範圍、完善定價機制、加強成本管控以及做好風險應對4個方面，加強集團及下屬企業的運營維護管理，通過精細化、標準化的管理措施，保證企業管理工作的科學化和規範化。

3、依託資本運作，創新融資賦能業務經營提質增效。為助力企業快速發展，提升業績增量空間，城市水務集團還可以考慮通過資本運作如：資產證券化、企業整體上市、混合所有制改革等方式，完善公司治理水平、激發企業創新活力、降低企業融資成本，以市場化經營機制賦能企業新業務的開拓和高質量的發展。

Part 2.

城市水務集團特許經營業務投資

1存量項目投資

1、實施路徑

根據原建設部印發《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）文件規定：「現有國有或國有控股的市政公用企業，應在進行國有資產評估、產權登記的基礎上，按規定的程序申請特許經營權。政府也可採取直接委託的方式授予經營權，並由主管部門與受委託企業簽訂經營合同」。

在實際中，地方城市水務集團長期在當地從事水務行業的經營管理工作，與其他同行業企業相比更加深入地了解當地群眾的真實需求，沉澱了多年的運營實力與實踐經驗，具備相應的技術、資金和行業積累。在目前國家法律、行政法規對市政公用事業特許經營權取得方式沒有進一步規定的前提下，各地可結合具體情況和實際需要，按照建城〔2002〕272號文的規定進行授權。根據以往項目經驗，以直接授權方式獲得特許經營權的，常見的實施流程為：

（1）開展前期調研，城市水務集團梳理現有存量項目；

（2）提出申請，擬定特許經營項目實施建議，確定經營範圍、定價機制、服務標準及服務內容等；

（3）與行業主管部門或政府授權部門就價格、項目監管等項目核心邊界條件進行談判確認；

（4）地方政府或其授權部門審定實施方案；

（5）地方政府或其授權部門授予城市水務集團特許經營權；

（6）簽訂特許經營協議等；

（7）項目監管等。

2、類似案例及實施策略

特許經營權是城市水務集團經營業務和穩定收益的保障，我國大部分城市水務集團通過政府直接授權的方式獲得存量供排水業務的特許經營權，以滿足自身擴張以及上市發展的需求。

例如，2020年2月，西安市人民政府印發《西安市水務系統企業劃轉與加強監管實施方案》（市政發〔2020〕2號），文件提出，以行政許可方式授予西安水務集團供水、污水處理特許經營權，特許經營權期限均為30年，特許經營範圍為新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、灞橋區、未央區、閻良區和高陵區。西安水務集團在特許經營權期限範圍內，對新建或新收購的供水企業、污水處理企業享有特許經營權。城市水務集團若預期通過直接授權的方式獲取特許經營權，建議從以下幾個方面安排實施策略：

（1）資產清核，建議城市水務集團全面梳理調研所轄區域內的供排水項目資產，劃定特許經營範圍；

（2）根據自身發展規劃確定特許經營關鍵條款，如期限、服務標準、定價、調價、考核等；

（3）與行業主管部門、財政部門等就特許經營事項進行溝通和確認，條件成熟後提請政府決策。

2新建項目投資

1、實施路徑

根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委25號令），「實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。」

在實際操作中，政府授權部門根據政策要求，通過發佈招標公告等競爭性方式公開選擇特許經營者，城市水務集團可以按照公告規定的程序參與項目投標，與其他水務企業公平競爭。根據六部委25號令，以競爭方式獲得特許經營權的，其流程一般分為：

（1）地方政府有關行業主管部門或政府授權部門發起項目；

（2）項目提出部門編製項目實施方案；

（3）需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作；

（4）地方政府建立的部門協調機制會同發展改革等部門審查實施方案；

（5）地方政府或其授權部門審定實施方案；

（6）實施機構通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者；

（7）簽訂特許經營協議；

（8）項目監管等。

2、類似案例及實施策略

目前，水務市場上已經有越來越多的城市水務集團以競爭性方式獲得特許經營權、擴張業務範圍及領域。

例如，深圳市水務（集團）有限公司，現為深圳市最大的供排水業務主體。公司除經營深圳本地供排水業務外，也在積極拓展異地水務業務。異地水務業務主要依託控股子公司深圳市環水投資集團（以下簡稱「環水投資」）有限公司開展，其中異地供水業務多採用股權投資和TOT模式運營；異地排水業務運營模式包括PPP、TOT、BOT、股權投資和委託運營等。2023年2月，環水投資成功中標皖江江南新興產業集中區污水處理（廠網一體化）特許經營項目，污水處理服務費單價2.88元/立方米。目前公司異地項目主要分佈在浙江、安徽、廣東、山東、河南、江蘇等地。城市水務集團若預期通過競爭性方式獲得特許經營權，建議從以下幾個方面考慮實施策略：

（1）穩固自身經營業務，構建穩定的現金流；

（2）增強自身實力，提高技術水平，擴大資金規模；

（3）積累相應的經營業績；

（4）以併購或重組方式擴大經營範圍，提升實力；

（5）根據項目實際情況，必要時採用聯合體方式與他方合作。

Part 3.

城市水務集團特許經營運營提升

1優化經營範圍

為進一步提升城市水務集團效益水平，集團在鞏固和發展原有市場區域的基礎上，一方面可依託供水和污水處理業務特許經營權，根據地方經濟發展情況、區域建設規劃並結合地域特徵和供求分佈，以「城市帶動鄉鎮」的方式，積极參与水務衍生行業投資及財政實力偏弱的區縣城鎮供排水項目，以此擴大自身業務覆蓋範圍。另一方面，城市水務集團還可考慮通過公益性與經營性項目聯合立項的辦法，如「廠網一體化」等，將供排水管網建設工程與新建水廠、污水處理廠等項目聯合打包，以收益性項目為牽引，以市場化運作為模式，採取多種方式承接環保項目，不斷拓展市場份額。此外，針對現有存量水務基礎設施盤活通道不暢的問題，還可考慮在特許經營協議中延伸拓展特許範圍，加入水務基礎設施後續大修重置等項目內容，提高特許經營的針對性和可操作性。

借鑒南寧建寧水務集團實踐經驗，當前，建寧水務集團擁有供水、污水處理、排水設施和垃圾處理4個特許經營權，培育形成了水務、環保完整產業鏈。在環衛一體化格局構建上，2021年，建寧水務集團逐步接管運營各城區、開發區環衛一體化業務；2022年11月，通過與政府簽訂特許經營協議，明確南寧市各城區、開發區下轄全部鄉鎮以及未來市政府指定由其負責的其他區域，統一納入南寧市垃圾處理業務特許經營權授權區域範圍，積極推動實現了全域全覆蓋的城鄉統籌環衛一體化。

2完善定價機制

我國水資源分佈具有較強的地域差異性。水資源的豐富程度與否決定了城市供水情況是否緊張。在特許經營模式下，也間接導致了不同特許經營項目投資回報能力有所不同。因此定價原則應該是以所提供產品的價值為基礎，結合供求關係來分析和制定產品價格。實際操作過程中，城市水務集團應更多偏向於從商品角度考慮項目經濟特徵，包括項目的預期收益、投資回報、政府扶持力度等，在此基礎上，建立起能夠合理覆蓋成本和分配利潤的產品價格形成機制。同時，城市水務集團還需要根據項目運營過程中的成本、收益等實際變動情況，制定針對性的價格調整預案，以減少價格波動給企業造成的影響。

具體來講，城市水務集團在與政府方簽署的特許經營權協議或服務協議中，應對涉及到的價格確定及調價方式、價格調整周期或觸發機制、價格調整方法、價格調整程序及相關方的權利和義務等內容進行明確。對於自然壟斷性強的供水行業，水價制定應在保本微利原則下，由政府、城市水務集團和居民通過協商談判決定，並根據不同類型用水用戶，實行差異化定價機制；對於具備競爭性條件的污水處理行業，城市水務集團可以競爭為導向，藉助市場區域擴張、工藝技術革新以及成本合理壓縮等方式在市場上獲得競爭優勢，按市場自由競價方式決定水價。

3加強成本管控

城市水務集團通過在特許期內的收益來彌補其投入成本以期獲得正的現金流量，特許期結束，該項目交回政府部門管理運營。如前所述，除特殊情況外，城市水務集團一般會根據污水處理的真實成本，結合外部環境變化，每2-3年調整一次水價。因此，成本管控作為特許經營項目運營基礎，重要性不言而喻。為有效提升成本與價格管理水平，促進企業降本增效，城市水務集團應把「成本量化分析」作為一條主線貫穿到企業成本控制、提高效益全過程，協調組織各業務部門，有針對性強化生產經營過程調研，將成本業務界線進行劃分，明晰成本驅動因素，對成本費用進行層層分解，圍繞建立財務與運營相匹配的成本分析體系。

借鑒河北建投水務投資有限公司做法，以財務數據和費用歸集為基礎，結合生產、運營、管理活動實際，梳理成本管控需要劃分的維度及具體成本構成，搭建以財務九大成本為基礎的成本框架與相應統一核算的成本科目體系。在此基礎上形成了成本量化分析模型，初步實現全產業鏈條成本精細化分割和標準化管理，為後續企業經營管理提供重要參考依據。

4做好風險應對

在以特許經營權模式開展的相關業務中，城市水務集團有必要加強與政府相關部門的銜接，密切關注各種風險因素對企業造成的不利影響，及時做好項目全生命周期的風險管理和應對工作。

一般來說，城市水務集團需要建立起包括風險識別、風險評估、風險應對以及風險監控在內的完整風險管理架構。在風險識別階段，城市水務集團應該對所面臨的常見風險如：行業政策變動風險、水價不能及時調整風險、政府未能按照協議履約付款風險以及特許經營協議提前終止風險等，結合風險發生條件和風險特徵，提前做好風險預案。在風險評估階段，藉助定性和定量分析方法，從風險發生的可能性、風險的後果以及風險嚴重程度等幾方面出發，衡量整體風險水平。在風險應對階段，城市水務集團需要根據風險評估的結果來決定採取何種應對措施，例如：因污水處理服務成本上升導致企業不能達到合理利潤水平時，企業應考慮及時啟動價格調整申報工作。最後在風險監控階段，通過對風險識別、風險評估和風險應對全過程的跟蹤和控制，保證風險管理能夠達到預定的目標。

Part 4.

城市水務集團特許經營資本運作

1依託特許經營權的ABS

資產證券化，是以基礎資產帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。一般來說，資產證券化交易流程可簡單概括為：由原始權益人作為發起人向專項計划出售基礎資產；計劃管理人設立並管理專項計劃，將專項計劃募集資金用於購買基礎資產；認購者與計劃管理人簽訂協議，將認購資金交付給計劃管理人並獲取資產支持證券，成為資產支持證券投資者。

圖1 資產證券化常見交易結構

而依託於特許經營權的資產證券化，其基礎資產主要是具備特許經營資質的收費資產，如水、電、氣、熱等能源類，高速公路、公交等軌道交通類以及污水、固廢處理等市政環保類。通過特許經營權的資產證券化可以有效增強資產流動性，為企業提供表外融資工具。

例如，雲南水務水費收費權資產支持專項計劃，於2016年10月份完成設立發行，該計劃是國內首單將污水處理和供水收費同時打包ABS的項目。計劃原始權益人為景洪市給排水有限責任公司（以下簡稱「景洪給排水」）以及暉澤水務（青州）有限公司（以下簡稱「暉澤水務」），計劃管理人為開源證券股份有限公司，計劃募集規模10億元，分為優先級與次級。其中優先級9.4億元，債項評級均為AAA，按期限分為9檔，最長一檔期限為9年；次級0.6億元，期限9年，不評級。

表1 專項計劃概況

據了解，景洪給排水成立於2008年4月7日，由雲南水務投資股份有限公司（以下簡稱「雲南水務」）和雲南景洪市投資開發有限公司共同組建，持股比例分別為51%和49%，實際控制人為雲南省國資委，公司主要為景洪市城區提供供水、污水服務。暉澤水務成立於2008年12月22日，唯一股東是（香港）暉澤集團有限公司。由於暉澤集團的控股股東為雲南水務，因此暉澤水務的控股股東是雲南水務，屬於雲南水務的跨區域經營資產。公司的主營業務是青州市城區及周邊區域的自來水、居民和工業用水的生產經營。

本次水費收費權資產支持專項計劃的發行，可顯著改善污水處理行業資金不足和缺乏有效的融資渠道等困擾污水處理行業發展的問題,有效增強公司通過其他方式融資的能力，並有助於國有資產管理運營水平的提升。

2依託特許經營權的上市

城市水務集團在業務經營過程中，可通過獲取特許經營權的方式保持和鞏固自身經營優勢和競爭地位，並為公司繼續整合水務資源、開拓異地市場以實現跨區域經營和資本上市奠定有利基礎。

福建海峽環保集團股份有限公司（603817，以下簡稱「海峽環保」），前身是福州市城鄉建設局下屬的全民所有制企業——福州市洋里污水處理廠，2002年4月24日經福州市人民政府批複設立。由於公司在設立之初，原建設部於2004年3月19日發佈的《市政公用事業特許經營管理辦法》尚未頒佈實施，因此公司主要依據批准設立文件從事污水處理業務，並未簽署特許經營協議。而後，海峽環保在變更為股份公司後，向福州市政府上報了公司污水處理特許經營權實施方案，最終確定於2014年12月與福州市城鄉建設委員會正式簽署《福州市中心城區污水處理特許經營權協議》，以特許經營協議方式確定了公司所享有的福州市中心城區污水處理業務的30年特許經營權。

該特許經營權的獲取，既保證了公司污水處理業務和服務範圍的長期穩定，也有利於公司實現規模經營，為其後續發展提供有力支撐，保障公司上市後業績穩定增長。

3依託特許經營權的混改

2015年2月，中央政治局常務委員會會議審議通過《水污染防治行動計劃》，提出「採取授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入」。此後，社會資本被允許參與到水務領域項目投資和特許經營，在這樣的市場化改革背景下，也一定程度上推動了企業的混合所有制改革。

中節能國禎環保科技股份有限公司（300388，以下簡稱「節能國禎」），創建於1997年，2014年在深交所創業板上市。作為一家環境治理類企業，公司自2015年「水十條」政策頒佈後，開始大量承接污水處理特許經營類項目。然而對於一家民營企業來說，伴隨着項目訂單數量的增加，大量的資金需求也加大了公司融資需求，籌融資困難逐漸成為公司發展道路上的阻礙。因此為滿足公司資金需求和自身發展需要，節能國禎積極引入國有資本，並最終於2020年12月完成混改，由中國節能環保集團有限公司成為其控股股東，國務院國資委成為公司實際控制人。

此次混改完成後，節能國禎不僅可以依託於國有資本獲取到更多的市場資源，還能夠通過政府資金和政策上的扶持，減輕自身融資壓力，降低公司經營風險。