記者 杜濤 「增加地方自主財力是什麼意思，是增加哪一塊的財力，自主財力怎麼理解？」面對如何增強自主財力這個問題時，東部某地的財政部門負責人接連提問了三個問題。
今年的《政府工作報告》提出，加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方，增加地方自主財力。《關於2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》也提出，圍繞增加地方自主財力，深化地方附加稅改革研究，加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方。
一名要求匿名的財稅專家對經濟觀察報表示，增加地方財力很有必要，特別是營改增（營業稅改徵增值稅）後，土地出讓收入下滑，再加上地方財力本身比較困難，收入增長受到限制。從當前實際來看，當下增加地方自主財力的主要路徑應該是增加轉移支付，特別是一般性轉移支付。從專項轉移支付轉為一般性轉移支付，也可以視為地方自主財力增加的路徑之一。
增強地方政府自主財力，也反映了在新一輪財稅改革中，保持地方政府在經濟、民生事務中的主動性和活力至關重要。
中國社會科學院學部委員、原副院長高培勇稱之為「重在自主，貴在自主，核心和靈魂在於自主」。
提高地方政府自主財力需要從多方面入手。中誠信國際研究院執行院長袁海霞認為，提高地方自主財力，首先要推動經濟增長，這是地方財政收入增長的基礎和前提。因此，應加快落實存量政策，實施更加積極有為的宏觀政策，推動經濟回升向好。
其次，可從稅收和非稅兩端入手提高地方自主財力：一是進一步做大稅收收入。當前地方稅收主要依賴增值稅、所得稅等共享稅，可延續以共享稅為主的地方稅體系，適當提高地方分享比例，增加地方收入。
二是結合新業態完善稅收機制。鼓勵地方因地制宜發展優勢產業、培育壯大稅源根基，在此基礎上完善稅制，積極探索建立激勵機制，提高地方積極性，促進地方在高質量發展中培育新稅源。
自主財力是什麼？
遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對經濟觀察報表示：地方自主財力既不是學術用詞，也不是此前財政部門的常用詞，更多是一種形象的表述。
通常來說，可支配財力是衡量一個地區財政能力的重要指標。小口徑的可支配財力包括「一般公共預算收入+凈轉移性收入（不含共同財政事權轉移支付）」，而大口徑的則包括共同財政事權轉移支付收入。
當前，中國財政體制實施的是分稅制，財政預算共有「四本賬」，即一般公共預算，政府性基金預算，國有資本經營預算和社保基金預算。
其中，一般公共預算分為稅收和非稅收入兩部分，主要稅種大多是共享稅，由中央和地方按比例分成。政府性基金預算主要來自土地出讓收入，這幾年隨着專項債額度的增加，債務收入在政府性基金預算中的收入佔比也越來越高。
不同的財政收入，地方政府的支配自由度也有所不同。以中央轉移支付為例，轉移支付可分為一般性轉移支付和專項轉移支付。其中，專項轉移支付是以項目的形式撥付，理論上專款專用，而一般性轉移支付則不規定具體用途。
袁海霞告訴記者，地方自主財力一般指地方政府通過法定渠道獲得的、可自主決策使用的財政資源。黨的二十屆三中全會首次提出增加地方自主財力，今年《政府工作報告》再次強調了這一點。增加地方自主財力已成為推動高質量發展與財政可持續的內在路徑的必然要求。
因此，增加地方自主財力的本質在於保持和增強地方政府在各項經濟、民生事項上的資源配置能力。
2025年1月11日，中國社會科學院學部委員、原副院長高培勇在第二十九屆（2025年度）中國資本市場論壇中表示，中央經濟工作會議特彆強調落實的一條，就是增加地方自主財力，其中最關鍵的一個詞就是「自主」。他認為，這一輪涉及央地財政關係的財稅體制改革是以增加地方的自主財力而非一般意義的財力為導向的，重在自主，貴在自主，核心和靈魂在於自主。
增強地方自主財力的一個背景是地方財政收入下滑，特別是此前作為主要「自主財力來源」的土地收入的減少。
袁海霞分析，增強地方自主財力的原因有以下兩點：一是地方財政收支矛盾凸顯，減收增支下財政平衡率回落，易削弱對於「三保」、發展等的保障能力；二是近年來地方化債進一步加大流動性壓力，財政可持續性承壓。
2024年，地方廣義財政收入同比下降3.8%、降幅較上年加深4.0個百分點，其中地方政府性基金預算收入同比大幅下降16.0%，地方廣義財政支出同比增長2.4%。在收入下降而支出有增無減的背景下，地方一般公共預算收支平衡率同比下滑0.7個百分點至48.9%，收支矛盾愈加突出。2025年《政府工作報告》也提到，一些地方基層財政困難。
2025年，隨着經濟回升向好，部分地區財政收支壓力預計將得到緩解，但整體財政收支壓力仍存。
一名北方某地的財政人士說，在年初的判斷來看，今年房地產供需關係仍難發生較大或根本性變化，土地出讓收入短期內難以恢復至以前較高水平，再疊加上述稅收和非稅收入的影響因素，今年財政增收難度將持續加大。支出方面，除了「三保」支出外，調整機關事業單位基本工資、支持提振消費促增長、推進綠色低碳高質量發展、清理拖欠企業賬款等，都將需要相應增加財政支出。
袁海霞稱，地方自主財力不足將加深對於中央大規模轉移支付的依賴，不利於自主性和積極性的激發。截至今年，中央轉移支付規模已連續三年突破10萬億元，佔地方綜合財力比重超過30%。東北和西部地區對轉移支付的依賴程度進一步上升，雖然較高規模的轉移支付對緩解短期地方財政壓力有重要作用，但長期來看，容易造成預算約束軟化，產生「道德風險」，不利於激發地方內生動力和積極性。
在這一背景下，地方自主財力受到更多關注。
增強自主財力靠什麼？
上述財政部門負責人觀察到，近年地方可支配財力面臨較多挑戰。他以某地數據舉例：該地 2024年賣地收入15億元，但形成的可支配財力不到1億元，與以前相比差距巨大。
出現這種現象的原因是：當地土地市場交易市場頹靡，政府只能找當地平台公司等國有企業參與土地拍賣。但這些國有企業財力不足，其參與拍賣的資金也大多來源於財政出資，因此大部分土地出讓資金實際上形成了「財政空轉」。只有少量產業用地真正被拍賣，且價格較低。
財政部數據顯示，2020年，國有土地使用權出讓收入84142億元，2024年，國有土地使用權出讓收入48699億元。
土地出讓收入是地方財政的主要收入來源之一，其連續五年的大幅下滑，對地方政府自主財力影響較大。因此，地方政府迫切需要一些可以在較短時間內能充裕起來的「自主財力」。
上述財政部門負責人近期將地方財力增長的重心放在上級部門的轉移支付資金，他開始積極地研究所在地區可以匹配哪些專項資金項目。
上述匿名專家認為，從實際情況來看，當下增加地方自主財力的主要途徑之一是加大一般性轉移支付力度。當前稅收收入壓力較大，中央因為共同事權給地方的專項轉移支付資金在不同地區的差異也很大，不一定能夠完全用到該用的地方，所以增加一般性轉移支付，規範專項轉移支付，可以增加地方的可用財力，提高資金的靈活性，也能緩解專項資金挪用的問題。
該專家表示：「地方從上級政府獲得的收入有大量資金需要以項目為載體，比如專項債和專項資金，但如果地方沒有那麼多好的項目怎麼辦？所以規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付的方向是必要的。」
上述財政部門負責人也希望能增加一般性轉移支付，規範專項轉移支付，降低挪用專項資金的風險。但同時，他還希望有更多增量來緩解當前的財政壓力。比如，調整稅種之間的分享比例。
他說，當前地方財政收入和支出壓力比較大。在收入方面，傳統產業下行壓力較大、部分企業生產經營困難、房地產市場尚未企穩等。這些因素對稅收增長產生較大的影響。非稅收入方面，由於其短期性、一次性特點明顯，收入來源不穩定，對收入的貢獻存在較大的不可持續性。
王振宇認為，對基層而言，其財政支出高度依賴上級轉移支付，反過來說就是財政自給率不高。因此，所謂的增加地方自主財力，既要通過做大地方財政「蛋糕」來實現，也要適當降低上級政府的財政收入集中度。轉移支付在整個財政體制中屬於二次資源配置的範疇，其規模一定要適度，並非越大越好，否則就會「回歸」至統收統支的舊體制，違背分稅制的初衷。
2025年中央對地方轉移支付103415億元，這也是連續三年中央對地方轉移支付超10萬億元。
袁海霞認為，增加地方自主財力，應及時推進費改稅，加速落實黨的二十屆三中全會提出的「研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合併為地方附加稅」等改革措施。
此外，還要加強非稅收入管理。近年來非稅收入高增，要加強非稅管理規範性，嚴防不規範徵收現象，避免對罰沒收入等非常規、一次性的財政收入的過度依賴，避免對營商環境和財政可持續性產生不利影響。
同時，還可以探索國有資產保值增值路徑，合理利用REITs等市場化手段盤活存量資產，推動國有資本增厚收益，助力形成更為穩定、可持續的地方收入來源。土地財政弱化仍是當前地方財政收入的主要拖累，應着力促進當前房地產市場止跌回穩，推動土地相關地方財政收入回歸合理增速。
如何調整稅收？
從長期看，增強地方自主財力需要提供新的財源，優化調整稅制是方式之一。
2025年《政府工作報告》提出「加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方」。
消費稅後移已經提出多年，提法也從「推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方」變為「加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方」。
袁海霞說，在推進消費稅改革方面，可以加快推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，考慮到徵收難度，可率先由小汽車、成品油兩大領域率先開展，由試點逐步推廣至全國。
中國財政科學研究院院長楊志勇曾在接受經濟觀察報採訪時表示，消費稅改革需要統籌推進，適當擴大徵收範圍，優化稅率，徵收環節後移才可能更加順利。同時，消費稅徵收環節從生產端轉向零售端的提議，需評估征管成本與稅收穩定性。若將消費稅劃歸地方，需測算稅基動態變化對地方財力的影響，避免因征管分散導致收入波動。
在袁海霞看來，稅源分配、稅收分享仍有一定優化空間。在「分稅制」的基礎上，各省自主確定稅收分享方式，不同區域、不同稅種間省以下分成比例差異較大。
上述財政部門負責人認為，增加地方自主財力應拓展地方稅源，但當前的納稅方式、納稅主體、經濟發展方式發展變化很快，很難再像過去那樣建立一個類似營業稅這樣的主體稅種。例如，將城建稅及附加改為地方附加稅，帶來的增量也不大。
在他看來，事權與財力不匹配也是導致地方財政壓力增加的重要原因。這一問題已經提出多年，但至今還沒有改革到位。
