【美對華政策的橫縱挑戰】
孫太一 美國克里斯多夫紐波特大學政治科學系助理教授
18學者評「《台灣政策法》與中美博弈」系列第9篇
編者按
趙全勝 【海外看世界】主編：
美國國會正在醞釀待通過的《台灣政策法》無疑將引發中美關係和台海的又一輪危機。我們這次以【《台灣政策法》與中美博弈】為題，邀請了18位來自美國、中國、日本和新加坡的學者參與快評。
參與本次快評的學者及所在單位：
蒲曉宇 美國內華達大學
熊達雲 日本山梨學院大學
趙全勝 美國美利堅大學
章念馳 上海東亞研究所
殷燕軍 日本關東學院大學
王在邦 太和智庫
趙宏偉 日本法政大學
達巍 清華大學
孫太一 美國克里斯多夫紐波特大學
沈丁立 復旦大學
王海良 上海東亞研究所
伍國 美國阿勒格尼學院
祁冬濤 新加坡國立大學
吳萱萱 美國歐道明大學
林宏宇 華僑大學
陳淑英 美國華盛頓大學（西雅圖）
張東寧 東北師範大學
韓榮斌 美國佐治亞大學
【美對華政策的橫縱挑戰】
孫太一 美國克里斯多夫紐波特大學政治科學系助理教授
18學者評「《台灣政策法》與中美博弈」系列第9篇
美國有對中方警告置若罔聞的傳統。新中國剛成立僅1年後的1950年10月，周恩來總理就通過印度大使向美方傳遞清晰信息：「如果在朝鮮半島的美軍穿過三八線，中國會派兵幫助朝鮮。」當時因為麥卡錫主義已經將美國政府內部懂中國的官員、專家基本剔除，美方沒有對中方的警告認真對待，認為北京不敢這麼做，只是在虛張聲勢。而且美國認為中國只是蘇聯掌控的共產主義小老弟，而蘇聯沒有準備好為了朝鮮發起一次世界大戰。所以美方認為中蘇都不會軍事干預半島的局勢。後面的故事大家都知道了。
72年後的當下，不顧北京的明確反對，華盛頓當地時間9月14日下午，美參議院外交關係委員會以17票贊成5人反對的票數通過了被修改後的《2022年台灣政策法案》，將此法案正式提上了日程。而一周之後，因為嫌參議院的版本過於溫和，眾議院外委會通過了一個比參議院更為強硬的版本。中方無論是在私底下還是在公開的講話、研討中都已經向美方警告了此法案一旦通過其後果的嚴重性，尤其是它可能會觸發「第五次台海危機」，但美方彷彿又一次對這樣的警告熟視無睹。這當中很大程度上可能源於美方在橫、縱兩方面的挑戰—橫向挑戰在於府院之間缺乏有效協調對華政策的機制，縱向挑戰在於時間軸上美方總是隨着場景、內外因素的變化而無法落腳於穩定的對華戰略。
美國國會，圖片來源於網絡。
01
府院之間的橫向挑戰
在《台灣政策法》這個議題上，拜登白宮與國會兩黨議員是有較大分歧的。早在今年春天該法案還在被醞釀之中時，白宮就已經表現出警惕。而在今年8月尤其是在佩洛西訪問台灣之後，白宮更是直接出面干預希望叫停或延遲該法案。除了不想讓已處於水深火熱之中（當時拜登民調出現歷史新低）的民主黨政府被迫要分散精力去應對新的重大挑戰、升級中美摩擦外，拜登團隊同樣希望把注意力放在推進幾項未完成的國內議案上，以為中期選舉的路演、造勢做準備。公開高調地反對該法案對拜登政府而言無疑會是政治自殺，因為共和黨顯然會在中期選舉前的關鍵時期將其抓住不放，炒作民主黨對華軟弱。因此，拜登政府退一步求其次，在私底下積極遊說兩黨官員。
這樣的遊說直接導致議案在8月被擱置，而被放到9月再重啟討論。以沙利文為首的白宮國安委更是直接干預參院外委會的討論，並希望即使在議案被外委會通過後，參議院多數派領袖舒默能繼續拖延參議院的投票。拜登白宮並不友華，但在關乎全球局勢且潛在有損於美國自身利益的話題上，其團隊仍有多元的聲音。哪怕被外界視為對華鷹派的沙利文團隊，也將法案中的內容歸為兩類，一類為象徵性的只會激怒北京而不會對台灣防禦起到任何實質作用也不符合美國實際利益的；另一類則是能實際加強台灣防禦，尤其是增強其應對大陸的非對稱實力的。沙利文團隊的目標是讓第一類的內容能夠最終被去掉或至少被淡化，而將第二類的內容打包放入國防授權法案之中，既保證這一部分條款能最終通過，又同時創造不再推進《台灣政策法案》的動機，讓其餘的條款最終無法或無需被通過。
布林肯（左）和沙利文（右），圖片來源於韓聯社。
當然，正如我此前在「海看快評」文章《中美摩擦可能會源於美國的制度缺陷》中提到的那樣，國會議員並沒有白宮那麼多的顧慮。畢竟不是政策的執行方，一旦出現問題，他們總可以將責任推到白宮身上，認為是「執行不力」所造成的。所以，雖然參議院（以及其外委會）由民主黨自己控制，沙利文團隊只換來了一個經過修改的「替代修正案」。外委會主席梅嫩德斯認為已經對沙利文團隊做出重大讓步，比如「美國在台協會」台北辦事處長的任命不再要求像美國駐外大使那樣由參議院核准，以避免被大陸解讀為升級了美台外交關係；台北經文處更名也從強制「要求」變成建議性的「國會意見」（sense of congress），這樣白宮就沒有實際的約束必須要進行更名；議案調整了針對大陸的制裁條款，對美國政府的強制性更少、靈活性更大了。同樣看了參院版本的眾院外委會覺得參院讓步太大，所以還特地自己通過了一個更強硬的版本，以作為接下來斡旋、修改內容的籌碼。但無論使用哪個版本或將版本進行修改，這種換湯不換藥的調整，最終反倒會讓接下來需要投票的參眾兩院議員認為美方已做出一定讓步，中方應該不會怎麼樣了的錯覺，忽視警告以及事態的嚴重性。
02
時間軸上的縱向挑戰
美國在歷史上對亞洲、對中國的戰略一直是上下起伏、若即若離的，行動往往跟不上想法，戰略往往受到環境及突發事件牽制。19世紀末美國希望加強外交和軍事投入來探索亞洲，尤其是希望既阻止霸權在亞洲崛起又維持與中國貿易的意願隨着大蕭條的來臨而中斷。即使在「珍珠港事件」之後，美國依舊認為重心在歐洲，要先解決納粹德國，再來對付亞洲議題。朝鮮戰爭的爆發讓美國再次對亞洲有所重視，除了出兵干預半島外，美國還直接干預台海，對台灣進行公開的支持和後勤保障。第一次台海危機（1954-55）發生的時候，埃森豪威爾政府的國務卿杜勒斯還表示美國考慮用核武器來解決危機；第二次台海危機（1958）發生後，美方又進一步向台灣運送武器，加強在台灣附近的軍事存在。而之後的越戰，美軍更是進一步加大了對中國周邊地區的投入，直到尼克松重回「均勢」邏輯，採取更務實的外交政策，美對華壓力又略有減弱。而冷戰結束之後，美高層又重新將崛起中的中國視為威脅，希望通過與亞洲盟友的合作來遏制中國，直到9/11發生而將目光轉向了中東。自奧巴馬政府以來，美國又開始「重返亞太」，並不斷打台灣牌，又一次嘗試向中方施加壓力。
當前美國的對華態度和工具與歷史上的高壓時期有較大的相似之處。比如朝鮮戰爭到越南戰爭之間的這個時期，軍事上，美國對地區加強幹預並在日本、韓國、菲律賓以及台灣地區維持軍事基地做法，與今天的頻繁的「航行自由行動」、加強與菲律賓的合作、在南太島國阻止中國影響力擴張的做法頗為相似；經濟上，美國當年利用其市場優勢推動《關稅與貿易總協定》(GATT)來削弱中國在經濟上的吸引力的做法，與前幾年推動《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）自身加入擱淺後改而當下換用《印太經濟框架》（IPEF）來試圖提升中國與周邊國家貿易的門檻，並將中國排斥在制定21世紀經貿規則的大門外的操作大同小異；外交上，美國當年與日本、澳大利亞、新西蘭、韓國、泰國發展「輪轂輪輻」架構與今天的推動澳英美三方聯盟（AUKUS）、四邊安全對話機制（QUAD）、五眼聯盟（Five Eyes）、七國集團（G7）等小團體來圍堵中國殊途同歸。
但即使是在這樣的「高壓」時期，美國對亞洲的行動依舊是舉棋不定，混亂而往往受到各種臨時因素牽制的。朝鮮戰爭給美國的啟示是要麼不參戰，要參戰就要盡全力，否則混亂而無章法的高壓干預只能註定是失敗的。到了越南戰爭，美國盡了全力，卻迎來了徹底的失敗。這不僅使美國了解了自身實力的邊界，也讓美國之後對如何干預、要不要干預中國大陸周邊的挑戰無法下結論。很多人不解拜登為什麼屢屢要口誤表示說一旦大陸武統美國會協防台灣而白宮團隊又多次闢謠表示美國的「一中政策」沒變。事實上，白宮應該仍舊沒有想好究竟應該如何干預、怎麼干預台海局勢，畢竟如果只能在朝鮮戰爭和越南戰爭的結果當中選，對美國而言沒有好的選擇。美方只能希望衝突不要升級、戰爭不要發生。但對亞洲對中國政策「上下起伏、若即若離」的大背景勢必讓美國無法在穩定的對華政策上落腳。
03
法案流產是可能的結果
美國在橫、縱兩個方面的挑戰對其制定和落實穩定而有成效的對華政策造成了很大的阻力，但在《台灣政策法》這個具體的議題上，這種挑戰或許反倒會成為法案順利通過的障礙。因為中期選舉臨近，美國國會要在中期選舉之前通過議案的窗口主要在9月，一旦到了10月，議員們就會各自分頭到選區拜票，也就幾乎不可能再通過新的議案了。而中期選舉結束回來之後，除了要儘快通過財年已經開始的《國防授權法案》以及新財年預算，其他還有三項重要的議案正在推進中。這裏面，除了《台灣政策法案》外，還有曼欽想推動、原來要加入《削減通脹法案》卻最終被剔除的「能源改革項目許可程序」，以及涉及同性婚姻保障的法案。這兩項法案當前都遇到一些阻力，而民主黨因為這兩個議案的重要性也願意花更多時間去討論斡旋。再加上拜登政府對《台灣政策法案》的進一步阻撓，該法案很有可能在接下來被擱置，等到2023年1月新一屆國會議員到達後再考慮是否重拾。而在這個過程中，沙利文團隊可能會繼續遊說各方，將《台灣政策法案》中對台灣的安全援助內容打包裝入國防授權法案當中，使得繼續推進法案中剩下的內容失去動力。
與此同時，因為時間縱軸上已經存在的，以及可能新出現的突發事件和重大待解決議題——比如通貨膨脹、不平等、女性權利、種族關係、控槍、移民等話題，美國當前很難聚焦台海，也更沒有精力和資源去應對潛在危機發生之後的挑戰。因此，美對華政策的橫縱挑戰讓中美關係很難迅速走出當前陰影，卻也同時能在一定程度上避免中美關係進一步惡化。
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