憲法學者，北京航空航天大學備案審查制度研究中心主任王鍇。 （農健/圖）
2022年9月27日上午，給學生們上憲法課時，北京航空航天大學教授王鍇引用了「交警查手機」的案例，用以解釋關於公民通信秘密的條文。
這是2019年全國人大常委會法工委備案審查工作情況報告中提及的案例：有地方性法規賦予了交警部門查閱、複製車主通信記錄的權利，法工委認為，這超出立法權限，相關規定經指出後被修改。
結合這個例子，討論在課堂上得以延展：通信秘密到底在保護什麼？所謂通信，是單指書信，還是包括新興的通訊工具？過去，學界對這款條文研究很少，而在案例公布後，「憲法學者陸續發了二三十篇文章。」王鍇說。
在推動廢止收容教育制度、推動解決「生育保險設置門檻」「超生即辭退」「人身損害賠償同命不同價」等問題後，備案審查制度變得越來越顯性。
2021年，全國人大常委會法工委為加強備案審查理論研究，成立了備案審查專家委員會，作為憲法學者，王鍇應邀成為專家委員會委員。
隨着備案審查制度的完善，公民參與度正不斷提高。根據全國人大常委會法工委發佈的數據，2003年，由公民、組織提出的審查建議只有62件，到了2021年，這個數字達到6339件。
對王鍇來說，上課時的案例儲備也越來越多。在2017年法工委首次發佈備案審查報告前，由於國內的案例少，總得選用國外的例子，而現在，「光是我們自己的案例都講不完」。
從冷門話題到學界熱點
王鍇第一次聽說備案審查是在2004年，當時他26歲，在中國人民大學讀博士，師從專門研究合憲性審查的憲法學者胡錦光。
那年6月的一個早晨，去食堂的路上，王鍇遇到一位手裡拿着份報紙的同學，衝著他說，「你們學憲法的有福了，違憲審查機構成立了」。報紙上，刊載着全國人大常委會法工委成立備案審查室的新聞。
這則消息很快引發學界的關注。不過，備案審查室的工作在很長一段時間內都沒有被公開呈現。
儘管如此，王鍇還是有了研究這項制度的想法。那時候，導師胡錦光每月都要求博士生們組織讀書會，大家輪流作主題學術彙報。2006年，輪到王鍇作彙報時，他選擇了備案審查制度。
選擇這個話題，是因為過去學界對合憲性審查的研究主要關注國外的模式，分析應該借鑒哪種，但中國其實已經提出了自己的方案——備案審查，只是制度效果還不明顯，王鍇解釋，「我的出發點是，看看已有的制度能不能運轉，怎樣讓它最大地發揮作用」。
所謂備案審查，就是對法規、司法解釋等規範性文件中的合憲性、合法性等問題開展審查，對存在不符合憲法法律規定、明顯不適當等問題的，督促制定機關予以改正。全國人大常委會法工委是主要負責這項工作的部門。
這之後，王鍇一直沒停下對備案審查的研究。2007年，博士畢業後，他進入北航法學院擔任教職。
2009年，他剛晉陞為副教授，就受到備案審查室邀請，給各地人大負責備案審查的工作人員講課。當時，受邀的其他7名專家裡，除他之外，還有時任中國政法大學副校長馬懷德等人，「只有我還是副教授，其他人都已經是知名學者了」。
備案審查當時在學界算是冷門話題，由於不清楚實踐中的狀況，學者研究大多集中在理論探討上。
全國人大常委會原副秘書長喬曉陽將這一時期的備案審查工作形容為「鴨子鳧水」，意思是雖然表面上看不出來什麼動靜，但在水面下，腳掌一直在工作。
超出王鍇預期的是，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，加強備案審查制度和能力建設。在這之後，黨的十九大報告提出要加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作。在政策推動下，備案審查近年取得了突破性的進展。
2017年12月24日，全國人大常委會首次聽取了備案審查工作報告，公開了公民、組織提出審查建議數量、各地報送備案情況，還列舉了一些典型案例。
「根本沒想到。」即便是長期關注備案審查領域，當看到報告發佈的新聞時，王鍇仍驚訝於公開的速度。
各級人大也加強了對備案審查工作的重視。王鍇的一個直觀感受是，近兩年，陸續有地方人大開始邀請他去做備案審查的培訓講座，這在以前並不多見。
審查室的智囊
學界和業界的交流也多了起來。
2009年的那次培訓後，王鍇和全國人大常委會法工委備案審查室就沒有過多聯繫。直到2018年的一次學術研討會上，王鍇認識了備案審查室主任梁鷹。
之後，他向梁鷹提出了在學校建立備案審查制度研究中心的設想。「我們一拍即合，他非常支持。」王鍇說，當時，對備案審查室來說，面臨不同領域的立法審查，他們也正需要學界專家成為他們的智囊。
2019年9月，在備案審查室的指導下，北航備案審查制度研究中心成立。研究中心學術委員會共有30人，除了學者參與，還有備案審查室、司法部法治督察局的人員加入。
每年研究中心的年會，都會選擇備案審查領域的重要問題進行研討，主題由備案審查室和研究中心共同商議。
王鍇回憶，2020年的研討主題就是備案審查室在實踐過程中遇到的難點：當某份文件在審查後被修改或撤銷，先前那些已經依據該文件作出的判決該如何處置？當時，還沒有學者對此專門做過研究，而在實務中，這成了棘手的難題。
2021年，學者們對備案審查具體案例的參與又更進了一步：法工委成立了備案審查專家委員會，第一批邀請了12名學者任委員，包括韓大元、莫紀宏等憲法學者，也有封麗霞、馬懷德等立法法、行政法領域專家，王鍇和他的導師胡錦光同時應邀成為專家委員會委員。
2021年11月19日，在全國人大會議中心，專家委員會第一次會議召開。除了專家委員，法工委主任沈春耀和兩名副主任也參加了會議。
作為專家委員會成員，需要對比較疑難的審查案例提供專家意見，以及對未來備案審查工作的發展向法工委提出建議。
王鍇就收到過一份備案審查室給他發來的函件，希望他對一起關於終身禁止從業資質的法規提出看法，有的地方性法規規定，開鎖、公章刻制等特種行業從業者利用行業便利進行違法活動受過行政或刑事處罰的，終身不得從事這一行業。
之後，王鍇寫了份一萬多字的意見進行論述，認為這一法規和刑法相抵觸，並以書面形式反饋給了法工委。
2021年備案審查工作情況報告中，就提到了這個案例。審查認為，在法律、行政法規沒有規定從業限制的領域，地方性法規作出相關從業限制規定時，不宜規定「終身禁止」。
選課的學生多了3倍
隨着備案審查工作的發展，王鍇也從和實務部門的交流中感受到，備案審查領域需要更多的人才儲備。
目前，各省、市、縣三級人大常委會負責備案審查的人員基本上都是3人、2人和1人，遠遠不能滿足需求。除了人大系統，政府、黨委、軍隊系統也都需要備案審查的人才。
自2021年起，北航法學院開始向本科生開設《備案審查理論與實務》的選修課，這是國內法學院里首門專門講授備案審查的課程。
課程一共16講，前八講理論部分由王鍇講授，後八講實務內容則留給了備案審查室的工作人員。
給法工委寫信邀請備案審查室工作人員來上課的過程「十分順暢」。王鍇說，提出申請不到半個月，就收到了法工委表示同意的答覆。更讓他驚喜的是，前來授課的都是備案審查室骨幹：主任梁鷹、副主任嚴冬峰，還有兩位核心業務處室的處長。
新學期開學，王鍇發現，2022年選課的學生數量比2021年多了3倍。他問起學生，為什麼選了這門課。回答多是：經常在新聞里看到「備案審查」這個詞彙，所以有了更濃的興趣。
在王鍇看來，備案審查的未來仍大有可為，在過去，談論依法治國時，更多地關注在依法行政、依法審判，而備案審查制度對應的則是依法立法，「三者的重要性應該是相當的」。
南方周末記者 韓謙
