在濫用法規的過程中，特朗普總統倒是為國會改革301條款提供了一個路線圖，讓我們有機會確保未來的總統不會跟隨他的步伐。
1974年《貿易法》第301條賦予美國貿易代表（USTR）廣泛的權力，去調查據稱損害美國公司的"不公平"外國貿易政策，並發動徵收關稅或其他貿易限制，以實現消除這些政策。從20世紀80年代到90年代，該法規是美國貿易政策的一個常見工具，授權美國貿易代表在此期間進行近100次不同的調查。然而，自1995年世界貿易組織（WTO）成立以來，USTR很少使用301條款，而且，幾乎完全是為了發起或實施WTO爭端解決行動。也就是說，根據WTO規則，這些行動本應取代曾經根據該法適用的各種單邊貿易行動。特朗普政府偏離了美國的這一長期做法，利用301條款的缺陷繞過世貿組織，對多個美國貿易夥伴徵收單邊關稅，並在此過程中造成了巨大的經濟和地緣政治成本。
在這種歷史背景下，本文研究了特朗普政府的行動，評估了該法律是如何超出其預期目的而直接違反美國的世貿組織義務的，並提出了防止未來濫用的實際改革。
引言
單邊貿易工具的廣泛濫用，是唐納德-特朗普總統任期的一個標誌。他的行為促使眾議院和參議院的立法者考慮兩黨立法，以限制總統在沒有大量國會投入或監督的情況下徵收進口關稅的權力。特別是有一條法律，即1974年《貿易法》中的第301條，賦予美國貿易代表（USTR）廣泛的權力，在總統的指示下對不公平的貿易行為作出反應。這種不公平貿易行為，包括違反美國貿易協定或"外國不合理或歧視性的行為、政策或做法，並對美國商業造成負擔"。
1995年世界貿易組織（WTO）成立後，第301條很少被援引。因為，WTO規則通常禁止成員單方面裁定貿易爭端。然而，2017年，特朗普總統恢復了這一很少使用的法規，以實現他的一些經濟和地緣政治目標，最主要的是為了打擊所謂的中國知識產權濫用。特朗普對美國從中國進口的數十億美元的產品徵收關稅，然後，對中國政府對第一輪關稅的報復徵收更多的關稅。
特朗普政府利用國會根據法律賦予總統的廣泛的程序性和實質性自由裁量權，以及法律文本的模糊性，實施這些和其他301條款的關稅。在此過程中，總統不僅對美國的經濟和貿易關係造成了重大損害，而且，還無視了幾十年來的先例以及美國政府對外國同行的承諾，也就是，在世貿組織協議生效後限制使用301條款。
然而，在濫用法規的過程中，特朗普總統也為國會改革301條款提供了一個路線圖，以確保未來的總統不能效仿他的做法。對總統在301條款上的權力進行約束，不僅有助於國會收回其監管國際商業的權力，從而對行政部門的過度行為起到充分的制衡作用，而且，也表明美國對維護基於規則的國際貿易體系和恢復與美國盟友的脆弱的經濟和地緣政治關係的認真程度。
背景
鑒於特朗普政府下的行政部門行動所施加的一系列關稅，人們可能會忘記，國會在監管與其他國家的貿易方面擁有專屬和全面的憲法權力，並且，曾經是改變美國關稅的唯一工具。當國會根據《1934年互惠貿易協定法》授予總統一些貿易政策權力時，這種做法開始發生轉變，此後這種趨勢只是一味地加速。
其中最重要的立法變化是301條款。二戰後，兩黨對貿易的地緣政治利益的信念不斷發展，導致了1947年關稅與貿易總協定（GATT）的談判，根據該協定，參與國對彼此的貨物放開了大部分關稅，並同意其他各種規制。然而，《關貿總協定》缺乏關於許多非關稅壁壘的規則，而且，只有一個薄弱的、沒有約束力的執行機制，也沒有對不利的裁決提出上訴的手段。還有人擔心，美國的貿易夥伴會不提供互惠的貿易。這些問題，加上1970年代初美國經濟不景氣和出口表現疲軟，導致國會通過了《1974年貿易法》，其主要目的是擴大總統的權力，以談判達成"協調、減少和消除非關稅壁壘和其他扭曲國際貿易的協議，並為國會審議和執行這些協議建立符合憲法的程序"。
該法案還擴大了行政部門處理不公平貿易做法的權力。第三章是為了"確保對外國進口限制、出口補貼和價格歧視......以及其他不公平的外國貿易做法作出迅速和肯定的反應。"該法案第301條，授權總統對那些對美國貿易保持"不合理或不正當"限制的外國貿易夥伴進行報復。如果美國貿易代表辦公室確定：
(1)一個外國的行為、政策或做法是不合理的或歧視性的，並對美國的商業造成負擔或限制，並且(2)美國的行動是適當的，貿易代表應採取一切適當和可行的行動......在總統的權力範圍內，總統可以根據本款指示貿易代表採取，以獲得消除該行為、政策或做法的影響。在總統的權力範圍內，可以就任何貨物或服務的貿易，或就與該外國有關的任何其他領域，採取相應的行動。
受301條款約束的行動或外國行為類型包括：
違反貿易協定；
不合理的行為（違反或不符合美國國際法律權利的行為、政策或做法，如拒絕給予國民待遇或正常貿易關係待遇）；以及
不合理的行為（不一定違反或不符合美國國際權利的行為、政策或做法，但在其他方面是不公平和不公正的）。
換句話說，總統可以根據301條款採取一項行動，例如，對進口產品徵收關稅，來對不公平的貿易行為進行報復，包括市場准入限制或對美國出口的其他障壁。
根據該法規，美國貿易代表署可以根據任何相關方提出的申請或在與私營部門諮詢委員會協商後自行啟動301條款調查。301條款調查的請願書是傳統的方法，私人利益可以促使美國貿易代表處對外國採取法律行動。然而，自1995年以來，美國貿易代表署在所有301條款的調查中，有74%是自行發起的案件，這表明在這些案件中不再有國會和私營部門的參與。這一轉變可能是由於1995年建立了世貿組織及其具有約束力的爭端解決制度。此後301條款的案件幾乎完全用於建立一個可以轉化為正式的世貿組織爭端的案件。
301條款的調查，由一個委員會實施，該委員會包括一名來自美國貿易代表署的官員作為委員會主席，以及來自其他與被調查問題有關的機構的個人。該委員會審查投訴，舉行公開聽證會，並向由高級公務員組成的貿易政策工作人員委員會提出建議。美國貿易代表處根據該委員會的建議決定是否對301條款案件採取行動。
美國貿易代表被授權根據301條款採取兩種不同類型的行動，因為，該法規規定了強制性和自由裁量權行動。301(a)條涉及"強制行動"，也就是說，如果美國貿易代表處發現存在不公平貿易行為，就必須採取某些行動。然而，對五種情況，USTR不需要採取行動，具體如下：
1 世貿組織小組報告，或貿易協定下的爭端解決裁決，發現美國的貿易協定權利沒有被剝奪或侵犯；
2 美國貿易代表署發現該外國正在採取令人滿意的措施給予美國的貿易協定權利，或已同意消除或逐步取消不公平的貿易做法；
3對美國商業的負擔或限制有一個迫切的解決辦法；
該國家已經提供了令人滿意的補償性貿易利益；
在特殊情況下，美國貿易代表署認為採取行動將對美國經濟產生與利益嚴重不相稱的不利影響，或者美國貿易代表署認為採取行動將對國家安全造成嚴重損害。
第301(b)條涉及"自由裁量權"，如果USTR發現一個外國的行為、政策或做法是不合理的或歧視性的並對美國商業造成負擔，他或她可以採取行動。美國貿易代表擁有自由裁量權，可以在總統的具體指示下，採取一切適當和可行的行動，以獲得消除該行為、政策或做法。美國貿易代表可以採取的行動類型包括徵收關稅或進口限制，退出或暫停貿易協定的優惠，或簽訂有約束力的協議，要求目標外國消除有爭議的負擔行為或做法，或向美國提供補償性貿易利益（例如，在另一個行業或部門的自由化）。如果美國貿易代表確定進口限制是適當的行動形式，他或她必須優先考慮關稅而不是其他形式的進口限制，並考慮在遞增的基礎上用同等的關稅取代任何其他形式的進口限制措施。
對一個外國採取的301條款行動會受到某些限制。首先，它的價值必須與該國對美國商業施加的負擔或限制相當。第二，美國必須參與國際爭端解決工作，特別是在世貿組織，與301條款程序並行。事實上，美國貿易代表署必須在確定調查這些做法的同一天，要求與被指控從事不公平貿易做法的外國進行磋商。如果所採取的措施可能違反了貿易協定，而且，問題不能通過協商解決，美國貿易代表署必須迅速要求根據協定進行正式的爭端解決。最後，在準備協商和爭端解決程序時，USTR必須從請願者和適當的私營部門諮詢委員會那裡尋求信息和建議。應該強調的是，美國法律限制USTR在未向WTO提出挑戰並獲得授權實施相應反措施的情況下，根據301條款對WTO協議所涉及的任何索賠採取行動。然而，美國貿易代表署可以對世貿組織協定未涵蓋的做法使用301條款。
圖1顯示了1975年至2020年的301條款調查的總數。請注意，1984年，國會修訂了1974年的《貿易法》，並賦予美國貿易代表辦公室更多的權力來自行開展調查。1995年世貿組織成立後不久，調查數量明顯下降，此後立即增加，主要來自於新的世貿組織爭端行動。從1975年到2020年，共有130起301條款調查，其中35起，也即僅占所有案件的27%，是在世貿組織成立後啟動的。
301條款與世貿組織的一致性
301條款允許對貿易爭端進行單邊裁決與世貿組織協議，通常要求爭端只能通過多邊渠道進行的做法，是否一致，一直是一個有爭論的主題。為了解決這一潛在的衝突，將世貿組織協議納入美國法律的《烏拉圭回合協議法》的具有約束力的行政行動聲明（SAA）指出，美國貿易代表辦公室"將"（而不是"可能"或"可以"）對任何"被指控違反烏拉圭回合協議或損害美國在該協議下的利益"援引世貿組織的爭端解決程序。然而，SAA補充說，"無論是301條款還是WTO爭端解決諒解書(DSU）都不會要求貿易代表援引DSU爭端解決程序，如果貿易代表認為某一事項不涉及烏拉圭回合協議。"由於這一理解，1995年後根據301條款程序開始的幾個案件已被提交給WTO爭端解決。美國貿易代表署也曾直接將案件提交給世貿組織，而根本沒有通過301條款啟動調查。
關於301條款的行動必須遵循SAA的要求，以保持與美國的WTO義務一致。這一點在1999年1月歐盟（當時在世貿組織中被稱為歐洲共同體）就301條款對美國提起的世貿組織爭端中得到了證實。歐共體認為，301條款的以下方面不符合世貿組織的規則：美國可以在世貿組織對該問題的裁決通過之前，根據301條款採取單邊行動；美國可以單方面確定世貿組織的裁決是否被案件中的被告方執行，並在尋求世貿組織的額外爭端解決程序之前，採取行動補救基本問題；301條款提供了一個較短的時間框架，允許美國貿易代表處在世貿組織作出裁決之前確定暫停優惠的程度並強制執行這些優惠。
然而，世貿組織專家組認為，美國在具有約束力的SAA中做出的承諾，消除了任何錶面上與世貿組織法律不一致的情況。專家組指出，SAA包含了政府的觀點，由總統提交給國會，並得到了國會的認可，涉及到解釋和應用，並包含了承諾，未來的政府也將遵循，國內和國際行為者都可以依賴。
專家組認為，美國承諾在適用SAA中規定的301條款時遵循世貿組織的程序和法律，這足以克服301條款表面上與世貿組織規則的任何不一致。然而，專家組也指出，美國的做法可能與這種法律上的一致性相矛盾，從而違背了美國的世貿組織義務。
專家組解釋說，如果美國政府或美國政府的另一個部門否定或以任何其他方式取消SAA中闡述的、並由美國向本專家組確認和擴大的承諾，這種符合性的結論將不再有理由。此外，正如世貿組織貿易法專家西蒙-萊斯特所說，即使事實證明美國的行動不符合對DSU的正確解釋，專家組也表示相信美國將從那時起遵循並等待DSU程序的完成，然後再做出決定。
正如我們在下一節所詳述的那樣，特朗普政府打破了美國過去的做法，違反了《特別援助協定》中的承諾。因此，特朗普政府採取的行動，其中一些行動在拜登政府的領導下仍在繼續，違反了世貿組織的規則，也許同樣重要的是，美國對其貿易夥伴長期以來的承諾，即在世貿組織規則發揮作用的情況下，絕不會利用301條款實施單邊報復行為。
來源：美國智庫卡托研究所2022年6月14日刊登由Scott Lincicome,Inu Manak和Alfredo CarrilloObregon撰寫的《政策分析報告No.930 不公平貿易還是不公平保護？301條款的演變和濫用》的一部分。文章很長，打算選擇認為有益的部分與大家分享。
