2023年07月01日18:34:03 熱門 1989

多起案例顯示，交通部門成為亂罰款的重災區，有的部門甚至推出了「罰款包月」項目。據媒體報道，北方某山區縣一年的一般公共預算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當地交通違章罰款一年竟「創收」了3000多萬元，撐起了地方一般公共預算收入的1/3。

圖/視覺中國

「亂收費、亂罰款、亂攤派」並稱為「三亂」，由此產生的一些新聞事件屢見報端。以罰代管、逐利執法、過度處罰等問題也飽受社會詬病。

8月17日，國務院辦公廳發佈《關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（下稱《意見》）提出，各級政府及其部門要堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。

《意見》發佈後，「嚴格禁止以罰款進行創收」的表述備受關注。北京看懂研究院高級研究員程宇告訴《中國新聞周刊》，當前經濟處於下行周期，同時還有疫情因素，形成一種雪上加霜的疊加效應，這種效應作用在市場主體身上，就形成了收入不斷下降，利潤越來越少的局面，也導致很多地方政府財政緊張。

他說，在這種背景下，更需要地方政府想盡辦法來保護市場主體。國辦出台嚴格禁止以罰款進行創收，目的正是保護市場主體，維護企業家合法權益和優化營商環境，也表明中央在想盡一切辦法來降低企業和經營者的成本，抑制地方政府的「罰款式創收」的衝動。

「花式罰款」屢見不鮮

罰沒收入屬於政府非稅收入，是指執法、司法機關依照法律、法規、規章的規定，對違法違章者實施經濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。

數據顯示，近年來多地罰沒收入呈明顯增長趨勢。2022年7月，各城市陸續公布2021年的預算執行情況。有媒體統計了全國300餘個地級市的罰沒收入。其中，有111個地級市公布了罰沒收入數據。

在公布數據的111個地級市中，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態勢，佔比超過72％。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100％，如四川樂山增長155％，江西南昌增長151％。

在上榜城市中，青島備受關注。2021年，青島市罰沒收入為43.77億元，高居111個統計城市第一位，與2020年該市罰沒收入的19.26億元相比，一年時間，罰沒收入增長了24.51億，增幅達到了127％。

青島市財政局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，青島去年罰沒收入增加因素的主因來自於案件。2021年，青島破獲了重大傳銷案等4起大案，增加罰沒收入22.45億元。

這位工作人員說，「這種收入都是一次性的增長因素，剔除這幾起案件罰沒款，青島市去年罰沒收入規模與正常年份基本持平。」

在梳理的全國地級市一般城市罰沒收入2021年較2020年的增值排行榜中，前14個地級市中，江蘇省佔6個（鹽城、常州、南通、鎮江、蘇州、泰州）。其中，鹽城2021年罰沒收入為37.27億元，較2020年增長44.12％。

近日，有媒體致電鹽城市財政局，諮詢罰沒收入增加較多的原因，是否為交通罰款？該局工作人員稱，「交通罰款佔比現在已經很少，主要是破獲了重大的經濟案件，例如詐騙，所以公安罰沒收入較多。」

《道路交通安全法》第八十六條規定，任何單位不得給公安機關交通管理部門下達或者變相下達罰款指標；公安機關交通管理部門不得以罰款數額作為考核交通警察的標準。但多起案例顯示，交通部門成為亂罰款的重災區。有些「執法」背離法治軌道，有的部門甚至推出了「罰款包月」項目，可謂花樣百出。

據中青網7月16日報道，在山東省成武縣，一些大貨車司機和當地交通運輸局建立了「合作」關係，司機們預交當月罰款，交通運輸監察大隊各中隊則保障「客戶」的貨車無論是超載還是超高，在1個月之內，都可以暢通無阻。

相關視頻顯示，成武縣交通局交通運輸監察大隊工作人員對大貨車司機邵先生說：「上路啥的我都給你安排，你放心好了，這邊的事我都給你安排好。合作愉快，隨時電話聯繫。」

邵先生稱，他們的貨車途經成武縣時，當地交通執法部門給辦「月票」，根據車型情況，每台車收費1000元/月或2000元/月，「不繳的話他就攔住你的車扣到停車場罰款」。

辦理「月票」時還能討價還價，邵先生詢問能否「繳10個車的錢，照顧12個車」，交通運輸監察大隊工作人員稱可以「優惠」1000元。

成武縣交通局一位負責人8月22日告訴《中國新聞周刊》，目前縣紀委監委工作人員駐紮在縣交通局，正在對該事件調查取證。調查結果一定會向社會公布。

2021年，國務院第八次大督查第五督查組在內蒙古自治區多地暗訪時發現，部分交警為完成「創收」任務，對過往貨車司機隨意罰款、「一刀切」式罰款。他們在道路上設置臨時檢查點，對途經的貨車逐一攔停，並以「未按規定使用安全帶」等理由實施處罰。而現場的司機大多都系著安全帶，或者並沒有罰單上列舉的違法行為。

暗訪視頻畫面顯示，一名貨車司機說：「攔下來啥也沒說，就說出示行駛證駕駛證。我把行駛證駕駛證遞給人家，人家給打出一個罰款單，這都習慣了。」

2021年9月10日，《內蒙古日報》發文稱，錫林郭勒盟公安局已要求涉事地區公安局對分管交通管理的副局長、交警大隊長、相關派出所所長和民警輔警停止執行職務；烏蘭察布市公安局、巴彥淖爾市公安局也要求交管支隊分管副支隊長、涉事交警大隊長及相關民警輔警停止執行職務。

2021年4月，《半月談》報道，北方某山區縣一年的一般公共預算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當地交通違章罰款一年竟「創收」了3000多萬元，撐起了地方一般公共預算收入的1/3。

報道稱，這個不通高速的山區縣是煤炭運輸必經之地，許多運煤車輛進出，都要經過這個縣。當地有幹部表示，縣裡工業不發達、企業較少，「領導要錢就找交警等執法部門」。

當地司機反映，僅在一段幾十公里的省道上，就有近10個電子眼。除了橫杆測速設備多之外，在道路下坡、拐彎等地方的路邊樹旁，還有隱蔽的立桿式測速抓拍設備。

財政緊張引發「罰款衝動」？

微信公眾號「俠客島」8月19日發文稱，隨着罰繳分離、對執法機關全額撥款、嚴格規範執法程序等一系列改革措施落地，當年的混亂現象得到一定程度改善，但尚未完全根治，尤其是當經濟下行壓力加大、地方財政吃緊時，借罰款搞創收的老毛病很容易複發。

文章說，這些地方政府的「罰款衝動」，主要源於「缺錢」的現實困境。但一缺錢就想着從企業、個人頭上「薅羊毛」，實在是短視且有害，很容易陷入「財政缺錢——罰款搞錢——營商環境惡化——企業用腳投票——稅基減少——更加沒錢」的惡性循環。

湖北省統計局原副局長、中南財經政法大學財稅學院教授葉青告訴《中國新聞周刊》，多地出現「以罰款進行創收」的案例有必然原因，近年來，受到疫情、房地產市場低迷等因素，地方財政收入不斷下降，一些地方政府就會通過罰款來增加財政收入。

這方面的案例也並不鮮見，比如2021年12月17日，國辦督查室在國務院「互聯網＋督查」平台公開通報了河北省霸州市為解決財力緊張等問題而大規模亂罰款等問題。

國務院督導組在調查中發現，2021年9月，霸州市政府違規提出將非稅收入與徵收單位支出掛鈎，並將非稅收入完成情況納入鄉科級領導班子和領導幹部績效考核。

10月份，為彌補財力緊張及不合理支出等產生的缺口，霸州市在6月份已經完成非稅收入預算7億元的情況下，向下轄15個鄉鎮（街道、開發區）分解下達了3.04億元的非稅收入任務。

11月份，霸州市印發細則，違規設立一般公共預算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權重為20％，非稅收入得分權重為80％。

在霸州市採取多種督導措施的推動下，各鄉鎮（街道、開發區）、村街以安全生產執法檢查等多種名義，對中小微企業和個體工商戶進行集中罰款、攤派、收費。

據不完全統計，當年10月1日至12月6日，霸州市15個鄉鎮（街道、開發區）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1~9月罰沒收入的11倍，涉及企業和個體工商戶2547家，平均每家罰款、收費2.64萬元。11月份，13個鄉鎮（街道、開發區）出現明顯的運動式執法，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1~9月月均罰沒收入的80倍。

督查組稱，霸州市此次出現的亂收費、亂罰款、亂攤派手法五花八門，逐利特徵明顯。經國辦督查室跟蹤督辦，截至2021年12月16日15時，霸州市已經向2200家企業和個體工商戶退款5472.82萬元。

程宇稱，從總體收入來講，地方財政主要分成兩部分，即地方政府基金性收入和一般性財政收入。地方政府基金性收入主要來自國有土地出讓收入，也就是通常所說的賣地收入。

他說，從國家統計局數據看，今年1~7月，房地產企業拿地的總額比去年同期下降了大約48％。如果再考慮到已經拿地的房企中還存在一些地方城投平台，所以如果剔除這部分收入，今年前7個月，地方政府賣地收入的實際金額大約僅為去年同期的1/3。在這種背景下，地方財政收入的壓力普遍較大。

程宇稱，在一般性財政收入方面，主要由稅收和罰沒收入構成。現在我國經濟面臨一些挑戰，地方的稅收也普遍呈下降趨勢。政府為了保證企業的正常運營，保住市場主體，還出台了返稅退費政策，這也意味着地方政府的稅收也在減少。與此同時，地方政府的一些剛性支出壓力仍然較大。這就意味着，很多地方政府面臨嚴重的收不抵支問題。

程宇告訴《中國新聞周刊》，在賣地收入、稅收等減少的背景下，對很多地方政府而言，增加罰沒等非稅收入可能就成了他們一個很難抑制的衝動。

杜絕「罰沒財政」，仍需細化立法

近段時間以來，為整治「亂罰款」現象，中央動作頻頻。

6月28日，國家發改委網站公布《涉企違規收費專項整治行動方案》，該《方案》由發改委、工信部、財政部以及市場監管總局聯合發佈。《方案》稱，將全面排查交通物流、水電氣暖、地方財經、金融、行業協會商會等領域涉企違規收費問題，專項整治亂收費、亂罰款、亂攤派，建立協同治理和聯合懲戒機制。

7月21日，國務院常務會議又指出，為進一步優化法治環境，減輕企業和群眾負擔，決定取消29個罰款事項，用其他方式規範管理。這些事項包括對取得生產許可證的企業未依照規定定期提交報告，逾期未改正行為的罰款；對未經許可製造、修理計量器具等行為的罰款；以及對道路貨運經營者不按照規定隨車攜帶道路運輸證行為的罰款等。

輿論認為，要想抑制地方政府「罰款式衝動」，關鍵還是要消除監管盲區，讓各職能部門在罰款時做到有法可依，透明執法，降低地方上的罰款動力。

清華大學法學院教授張明楷表示，（很多）罰沒收入不是直接歸司法機關，從形式上來說依然是給地方財政，但是財政很多會立馬返還給辦案機關，（因此）辦案機關就有積極性，能夠沒收的儘可能沒收，不是犯罪的儘可能變成犯罪去沒收。

他說，「我一直主張，所有的罰沒收入直接上繳中央財政，不給地方，財政充分保證司法機關辦案的費用。如果罰沒收入不直接上繳中央，我們很難不能使司法顯示客觀公正，因為一個機關為自己的利益去辦事的時候膽子可大了。」

2020年底，財政部印發《罰沒財物管理辦法》，進一步完善罰沒財物管理，要求海關、公安、海警、市場監管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫。然而，到目前為止，還有一些罰沒收入會進入地方政府。

2021年全國兩會期間，全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫表示，對於刑事案件的罰沒所得，刑事訴訟法及相關法律法規或部門規章均規定應上繳國庫，但對於是上繳中央國庫還是地方國庫，並未具體的規定。而在實踐中，地方取得的罰沒所得一般上繳地方國庫，地方政府通常會返還部分罰沒所得給辦案機關，補充辦案經費。

葉青告訴《中國新聞周刊》，應讓每一筆罰款都做到罰之有理、有法可依，而不是為了增加自己的財政收入而想法提高罰款額度。上級部門也應對下級的罰款有沒有依據等作為核查重點。

他稱，很多法規有上下限，彈性空間較大。有時按照頂格處罰或最低限度處罰，從法律層面上都可以。在財政收入好的時候，罰款空間就會寬鬆一點，財政收入緊張的時候，可能就會提高罰款額度。所以，還要完善法律細則，讓一些處罰依據更加明確。

西南政法大學教授蔡斐撰文稱，從理論上來說，罰款行為，自然是「當罰則罰」，與「執法創收」沒有關聯。但是，什麼情形該「當」？罰多少算「罰」？這就取決於行政裁量權基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的範圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創收工具提供可乘之機。

蔡斐稱，比如《安全生產法》規定，對因違法行為導致發生生產安全事故的主要負責人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那麼，在2萬到20萬如此巨大的一個彈性空間內，究竟是罰款2萬？10萬？還是20萬？需要根據立法意圖和執法經驗，尤其是實際行為，將裁量的情節和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象。

此次《意見》提出，罰款數額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴格限定在法定幅度內，防止簡單地一律就高或者就低處罰；罰款數額為一定金額的倍數的，要在最高倍數與最低倍數之間劃分階次；罰款數額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。

蔡斐表示，下一步，各地各部門應該按照《意見》提出的法制統一、程序公正、公平合理等原則，細化寬泛的立法，增強法律的可操作性，縮小行政裁量的空間，抑制裁量的隨意性，將行政執法關進制度的「籠子」，將罰款納入法治的軌道，而不是偷偷地推向「創收」的渠道。

發於2022.8.29總第1058期《中國新聞周刊》雜誌