粵港澳大灣區融合從深港跨境工程開始

文/ 中國（深圳）綜合開發研究院 副院長曲建、區域發展規劃研究所總監劉容欣、產業發展和城市規劃中心主任彭堅、金融與現代產業研究所所長劉國宏

深港西部通道工程是經國務院批准立項的國家重點建設項目，是「一國兩制」背景下、國內迄今首個跨界公路工程，開創了內地和香港在大型基建領域合作的成功先例。2007年7月1日，在香港回歸祖國十周年之際，經過十六年的籌劃和建設，深港西部通道正式通車。截至2019年6月底，深港西部通道已經順利運行了12年整。

//深港西部通道工程項目決策過程示意

2008年，根據深圳市政府的要求，由深港西部通道的深圳方業主深圳市深港西部通道工程建設辦公室組織推進該工程項目的技術研究和經驗總結工作。中國（深圳）綜合開發研究院負責協調推動香港路政署、同濟大學、深圳市城市規劃設計院、深圳大學等西部通道項目技術支持單位開展緊密協作，統籌相關課題研究子成果並編製完成《深港大型跨境工程項目一體化前期管理集成研究》報告，其中課題子成果之一獨立獲得2008年全國優秀工程諮詢成果三等獎，此外公開發表六篇學術論文，參加一次全國性學術交流會，為國家重大工程項目決策與實施的經驗總結髮揮了積極的參考和促進作用。

一、重大工程項目建設背景

作為國家重點工程的深港西部通道工程，不僅是「一國兩制」的具體實踐，開創了「一國兩制」下內地和香港在大型基建方面合作的成功先例，也是公路橋樑建築技術領域的一次重要突破。其建成與通行，對於打通粵港合作和泛珠三角合作的脈絡，保障兩地人流、物流的暢通、促進經濟、文化的融合與協調發展均具有重大的戰略意義和正外部效益。

//深港西部通道工程項目—深圳灣大橋

深港西部通道主體工程包括連接香港和深圳的深圳灣跨海大橋以及「一地兩檢」（下稱一地兩檢）口岸。其中，深圳灣公路大橋是為目前國內最寬、標準最高的公路大橋，設計壽命120年，設計行車速度為100公里/小時。深圳灣公路大橋雖然由深港兩地政府共同投資，但在橋面寬度、行車道寬度、路面橫坡等方面，深港雙方均有嚴格統一的技術標準，因此大橋實際上是一個外部造型和橋樑結構完全一致的整體，體現了深港雙方在項目前期研究、項目準備、項目實施等階段大量艱苦協調、對接工作的成效。深圳灣口岸是西部通道的咽喉工程，建成後成為世界上同類口岸中最大、設施最先進的現代化智能型口岸。深圳灣口岸一地兩檢模式是「一國兩制」偉大構想的具體實踐，突破了兩地行政、司法層面上的障礙，開創了兩地政府之間嶄新的合作模式，充分體現了一國兩制的創造性和靈活性。

二、開展研究諮詢工作的必要性

在「一國兩制」背景下，深圳與香港分屬不同的政治體制與經濟體制，使得深港西部通道的建設並非一帆風順，建設過程中的諸多複雜問題，在深港雙方卓絕的艱苦探索、協調與創新中一一得到妥善處理與解決。

第一，深圳與香港對建設項目前期管理與決策的體制、模式、方法和流程存在差異，決定了深港兩地在西部通道項目的前期研究與決策過程中，對需求預測、建設方案、技術標準、經濟評價結果、環境效益評估等方面存在大量艱苦的協調工作。

第二，深圳灣口岸在國內首次採用一地兩檢的模式，該模式涉及香港和內地雙方的司法管轄、跨界執法、海關體制及出入境監管、交通運輸政策和城市規劃、技術標準、建設管理協調等方面，特別是法律層面的港方跨界執法和司法管轄問題。由於香港和內地社會、法律、關稅等制度不同，其深刻差異受限於一國兩制制度、司法管轄、政策和口岸管制等方面的因素，西部通道的一地兩檢模式在國內外並無可借鑒的先例。

第三，深港西部通道工程作為一項大型跨界基礎工程，從決策到實施歷經十多年，項目參與主體眾多，在傳統的項目管理組織模式下，項目參與各方只注重階段性目標和自身利益使得項目總目標難以保證，項目的決策階段、準備階段、實施階段和後期管理階段存在大量的管理界面，使項目建設過程中的協調量增大，多層次的組織結構使得項目決策者對某些環節的控制鞭長莫及，決策過程緩慢，信息孤島現象突出，對於深港西部通道這類大型項目，如何進行項目的全壽命周期管理，即從項目全壽命周期的視角，進行建設項目目標的規劃和集成化的組織管理也成為一重要課題。第四，作為總投資超過百億元的大型基礎設施建設工程，深港西部通道在建設和運營過程中，也難以避免的在環境保護、動遷安置、弱勢群體保護等方面產生一定的負面社會影響，實際運行的社會效益與項目前期研究評價結果存在一定偏差，在某些領域導致項目的外部不經濟現象，需要及時進行評價與總結，吸取相關經驗與教訓。

當前，伴隨着粵港澳大灣區建設和「一帶一路」倡議的深入實施，大型跨界基礎設施建設需求日益擴大。為此，對深港西部通道工程項目開展科學的疏理與總結，以加深對該類跨境/跨界項目研究、協調工作的認識與理解，對於總結成功經驗進而規範推廣，為其他同類建設項目提供有益的經驗借鑒，確保該類工程項目的決策工作順利開展，既定社會效益目標的充分實現，具有理論的必要性和現實的緊迫性。

三、諮詢工作中的主要貢獻及創新點

（一）對複雜的大型跨界工程的主要前期工作領域開展了一體化集成研究，有助於進一步探索形成前期集成管理領域的工作指南。本次諮詢工作從大型工程項目前期集成管理的一體化視角出發，在投資決策前期研究、跨界監管與司法管轄、技術標準體系對接、前期工作界面協調、全壽命視角下前期集成管理等領域開展了專項研究，以專項研究為支撐，以系統化管理集成為目標，搭建起大型跨界工程項目一體化前期管理集成研究與實施的模式和框架，為今後進一步探索發展並形成前期集成管理領域的工作指南奠定了堅實基礎。

（二）在投資決策前期研究這一專項細分領域，本次諮詢工作重點研究了一國兩制下「投資項目前期研究對比」，為大型跨境項目前期工作提出了創新的協調架構支持。一方面，深圳與香港在西部通道項目構想、初步可行性研究、可行性研究三個研究階段具有顯著差異，研究出發點、研究流程、研究方法，研究深度均存在差異，對比研究難度較大。本次諮詢工作針對上述差異進行詳盡的對比分析，總結了跨界工程前期研究工作的有益經驗。另一方面，深港西部通道從項目前期研究、雙方分歧的協調，到項目決策與實施，並無可借鑒的先例，需要大量艱苦的探索與協調工作。本次諮詢工作提出建立國家、項目所屬行政區及項目歸屬地的「三層次」創新協調架構，對於大型跨境項目的前期協調提供了開創性解決方案。

//香港回歸後的「三層次」創新協調決策架構

該專項領域的研究成果獨立獲得了中國工程諮詢協會2008年度全國優秀工程諮詢成果三等獎，是本次諮詢工作在跨境項目投資前期階段的部分專項研究支撐。

（三）在跨界監管與司法管轄這一專項領域，本次諮詢工作重點探索研究了國內外前所未有的口岸一地兩檢模式，為我國口岸監管模式的改革提供了技術上的支撐。一地兩檢體系的研究和確定是西部通道工程的核心，雖然國務院批准在深港西部通道實施一地兩檢，但國內沒有關於一地兩檢的研究資料，西部通道的一地兩檢模式在國際上也無可借鑒的先例。

//深港西部通道工程「一地兩檢」旅檢大樓

本次諮詢工作通過對國內外口岸模式、一國兩制制度、香港和內地的海關監管政策和法律體系、香港和內地跨界交通特點、口岸交通組織和工程技術和項目建設管理模式的綜合研究，在國內首次提出了一國兩制背景下的一地兩檢實施模式、一地兩檢模式的法律體系、一地兩檢的實施體系和技術體系、一國兩制背景下的一地兩檢發展模式，對大型跨界工程的口岸設置、國內口岸未來監管模式的發展方向具有重要指導和借鑒作用，對我國今後的口岸監管模式的簡化和改革也提供了技術支撐。

該專項領域的研究成果在國內屬首創性的前期研究，研究成果被採納作為西部通道一地兩檢口岸的最終實施方案。

（四）在技術標準體系對接這一專項領域，本次諮詢工作重點開展了「一個工程，兩種規範」下深港兩地橋樑建設的標準調查、協調、對接、管理等問題的綜合對比研究，總結出「一個工程，兩種規範」下工程設計應系統化統籌把握兩地標準，避免不同標準的簡單混合，最終設計結果必須同時按兩地之要求複核的技術標準管理經驗。

（五）在跨境項目招投標對比這一專項細分領域，本次諮詢工作總結提煉了深港在西部通道項目前期管理領域招投標環節的做法與經驗，通過對國內及香港建設工程招投標程序內容的對比分析，總結兩地在招投標內容、標準、程序等領域存在的差異並提出開拓性的協調解決途徑。

（六）在工程設計與現場管理這一專項領域，本次諮詢工作通過對長達十年之久的項目規劃建設（旅檢大樓）領域積累的合作設計方法、設計施工管理模式、現場協調機制、關鍵技術設計等方面經驗的分析總結，提煉出深港顧問合作設計管理模式及現場管理模式，對於類似大型跨界項目前期管理及合作設計項目具有較高的借鑒價值。

（七）在項目風險管理與控制這一專項領域，本次諮詢工作對深港西部通道交通安全管理、通道一體化的綜合防災救災的風險控制開展細分前期研究，提出了深港西部通道工程在各類災害天氣下的預警機制及措施、在偶發事件發生時的處理對策、在不良交通狀態的交通安全管理措施、火災救災方案和通道迅速恢復正常運作策略。

（八）本次諮詢工作從系統論、控制論和信息論出發，結合項目前期領域的各個專項研究成果，在全壽命周期視角下對西部通道項目的前期集成管理開展總結研究，包括前期集成管理機制、前期集成管理目標系統、前期集成管理組織以及全壽命周期信息管理技術，並提出了對應的模型、系統及集成實施結構，為大型跨界工程做好一體化前期管理集成工作，同時推動項目管理理論與實踐發展，提供了一個嶄新研究基礎和起點。