美國「吹哨者」如何贏得法律保護

水門事件線人、「深喉」馬克·費爾特(右)。

美國海軍司令官伊塞克·霍普金斯。

　　俞飛

　　近日，美國匿名人士舉報總統特朗普施壓烏克蘭，讓其調查競選對手拜登父子之事。因此而身陷彈劾調查的特朗普表示要找出這名告密者，並痛批：「對於我的電話交談，提供完全錯誤訊息的人，我們難道還要保護他的身份嗎?」

　　當今美國將那些在國家機關、機構內部任職，卻站出來揭發當局違規、違法行為的人，形象地稱為「吹哨者」。追溯歷史，獨立戰爭時期，大陸會議便通過了全世界第一部保護揭弊者的法律。南北戰爭期間，林肯簽署《虛假申報法案》，凡醫療、軍事和其他官方開支計劃，舉報舞弊者可獲得政府保護和最高贓款三成獎金。

　　水門事件中，外號「深喉」的「吹哨者」迫使尼克松黯然下台。1989年，美國通過歷史性的《吹哨人保護法案》，保護為維護社會公正的「告密者」。

　　1778年：吹哨人首次得到立法保護

　　對於舉報人，各國看法大相徑庭，褒者譽之為「揭弊者」，貶者斥其為「告密者」。與他國老百姓「多一事不如少一事」的心態相比，主動舉報官員違法犯罪深深融入美國人的基因之中。長期以來，美國政府一直將保護舉報人作為優先任務。開國元勛們在簽署《獨立宣言》7個月後，就通過了第一部保護舉報人的法律，囊中羞澀的新政府慷慨為其支付律師費，以示鼓勵。《吹哨者：從華盛頓到特朗普的美國誠實》一書的作者艾莉森·斯坦格感慨：「這是世界上第一部舉報者保護法。」

　　鏡頭拉回到1777年2月19日，10名軍官聚集在沃倫號驅逐艦甲板下，簽署請願書，向大陸會議揭露美國海軍最有權勢的人——伊塞克·霍普金斯海軍准將虐待英國戰俘。在沒有任何法律保護的情況下，他們明白戰爭期間公開譴責最高級別海軍軍官，大有可能會被貼上叛徒標籤。

　　霍普金斯何許人也?家世顯赫的他20歲下海當水手，因劫掠敵方商船、販賣黑奴暴富，在海上頗有名聲。美國獨立戰爭時期，擔任美國海軍第一任總司令。桀驁不馴的霍普金斯對大陸會議不屑一顧，一再違反命令，諉責他人。

　　霍普金斯不顧華盛頓進攻英國艦隊的命令，居然率領艦艇駛往巴哈馬群島，俘獲大量戰爭物資。返航時與英艦格拉斯哥號遭遇，未見勝負。隨後他在羅德島按兵不動，干起販賣黑奴老本行。

　　10名舉報者寫到：「他犯下了這樣的罪行，完全不勝任公職。」舉報書中詳細描述了這位海軍准將的急性子、行為不端和人品惡劣。霍普金斯詛咒大陸會議海軍委員會是「一群該死的傻瓜」。牧師里德憂心忡忡，霍普金斯「非常沉迷於說髒話」，樹立了「最不虔誠的榜樣」。船長格蘭尼斯則說他「粗野至極，朝令夕改，我有時以為他瘋了」。

　　專攻「吹哨者」保護法的美國學者斯蒂芬·科恩，15年前爬梳史料的時候意外發現了這段久已不為人知的往事。他強調霍普金斯沒有在獨立戰爭中為國家利益服務，而是處處為個人私利打小算盤。多次違抗華盛頓的命令，沉溺於非法的奴隸貿易，這種腐敗與新共和國的理想和羅德島禁止販賣黑奴的法律格格不入。

　　大陸會議火速對霍普金斯進行審查，3月將其停職，次年1月2日解除其海軍職務。名譽掃地的霍普金斯出於報復，在羅德島對10名揭弊者提起刑事誹謗訴訟，兩名羅德島居民——理乍得·馬文和塞繆爾·肖鋃鐺入獄。

　　二人向大陸會議請求幫助，「因為做了我們當時認為、現在仍然認為是我們職責的事情而被逮捕」。美國政治家清楚地認識到，如果高官利用公權力謀取私利，會對國家造成多大的損害。大陸會議宣布為兩名舉報人提供一流的辯護律師。

　　1778年7月30日，大陸會議無異議通過一部法律來保護他們以及未來的舉報者。「所有為美國效力和在美國國土上生活的居民，均有責任向國會或相關政府部門舉報公務官員的不檢點、造假和不良行為。」

　　開國元勛們大力協助被告人，授權全面公開有關霍普金斯被撤職的記錄。馬文和肖最終贏得了誹謗罪官司，無罪釋放。1779年5月，經費拮据的大陸會議代為支付1418美元的律師費。別忘了，1775年，大陸會議發行貨幣總額也不過200萬美元而已。

　　1863年：《虛假申報法案》重金鼓勵檢舉

　　南北戰爭期間，肆無忌憚的私人承包商絞盡腦汁，百般欺騙北方軍隊，出售形形色色的劣等商品——雨中會掉色的軍服、混雜鋸屑的火藥炮彈，刷上新油漆的老舊船隻。不良商人導致北方軍隊非戰鬥減員現象嚴重，引起巨大公憤。

　　苦於沒有足夠的資金建立一支專業的核查隊伍，林肯總統靈機一動，授權公眾充當檢舉人，1863年通過《虛假申報法案》(又稱「林肯法」)。新法規定凡涉及政府立項的醫療、軍事和其他官方開支計劃，知情人發現有舞弊現象並舉報，可依法獲得政府保護，最高分享三成贓款作為獎金。舞弊者——承包商和供應商則處以兩倍罰金等重罰。

　　根據《虛假申報法案》的規定，任何民眾發現其他個人、公司以欺騙手法，虛報、虛領聯邦政府的資金，都可以向司法部舉報，司法部接到舉報後，必須對舉報案作出處理。如果司法部認為舉報者證據充足，就會接手案件展開調查，並起訴相關公司、個人;如果司法部認為舉報者證據不夠充足，就會讓舉報者自行決定要如何處理，在這種情況下，舉報者有兩種選擇，放棄或者自行代表聯邦政府起訴公司、個人。

　　巨額獎金條款史無前例，這部新法在國會內部引發了激烈討論。林肯總統斷言：「比叛國者更可恨的是那些假裝忠於國家，卻又在愛國者血染大地之時，無恥地大發國難財的傢伙。」

　　這部法案歷經多次修改，最初只適用于軍工軍需領域，上世紀90年代起，逐步推廣到醫療保健、金融等欺詐行為更為嚴重的領域。僅2014年《虛假申報法案》就為「山姆大叔」帶來56.9億美元的收入，同時符合條件的700多名舉報者喜提獎金4.35億美元。

　　據美國聯邦統計局統計，截至2012年，70%的聯邦採購舞弊行為都系舉報人揭發。為了更有效地保護舉報人的合法權益和人身安全，美國在1971年啟動司法部執法局證人保護計劃。1982年和1984年先後出台《被害人和證人保護法》以及《證人安全保護法》，為被保護人提供工作機會、合理住房、平均6萬美元的經濟資助、變更後的證人及其家庭成員身份資料、心理醫生和社會服務等，並在項目執行中提供保護，特別是在預審和出庭程序中，必須24小時貼身保護。

　　鑒於眾多舉報人為公務員或其他政府僱員，身為「內部知情人」，舉報大權在握的領導，很可能遭到報復打擊。1912年，美國國會通過《勞埃德-拉福萊特法》，首次規定聯邦僱員有義務配合國會和檢察部門針對政府官員、部門的弊案調查，並在不涉及泄密情況下公開作證，任何人不得因此對舉報人施加任何形式的報復。

　　水門事件：引爆吹哨人立法大潮

　　扳倒尼克松總統的神秘人物「深喉」究竟是誰?2005年5月31日，答案終於水落石出。

　　33年後方才現出真容的他，不是旁人，正是91歲的聯邦調查局前副局長馬克·費爾特，「我就是『深喉』!」

　　「全家人認為我的外祖父是一名偉大的美國英雄，他為了把國家從不公正中挽救出來，不惜擔負個人風險，這遠遠超過了職責本身。」水門事件作為迄今為止美國最為嚴重的政治腐敗行為，正是他，一舉改寫美國歷史。

　　為何偏偏是他，敢冒巨大風險，挺身而出，揭露尼克松總統違法濫權的真相?拋出「深喉」驚天秘密的《名利場》分析其中原委：水門事件發生不久，美國聯邦調查局局長胡佛撒手人寰，費爾特很有希望成為繼任者，沒想到尼克松卻任命司法部副部長格雷履新，「這可能刺激了費爾特，促成了他告密的決心」。

　　有歷史學者分析費爾特只是「在FBI與政府權力爭奪中的一個角色」而已。費爾特曾對兒子馬克說：「我不認為扮演『深喉』這個角色值得驕傲。」「深喉」之所以現身，目的無非是「因此得到足夠的錢來支付賬單」。《名利場》雜誌被要求向費爾特和他的家人提供一筆報酬，對此雜誌無法接受。

　　以實用主義為立國根基的美國，早已走出道德理想凌空蹈虛的窠臼，選擇正視複雜多元的人性，承認絕大多數「吹哨者」不是道德楷模，更有可能是追求獎金或者尋求報復的普通人，不完美卻能為打擊腐敗提供真實線索。美國政府所要做的只是：全力鼓勵他們消除顧慮，調動積極性，向前一步，說出真相。

　　「水門事件」後，美國國會於1978年通過《公務員改革法》，廢除了原本負責公務員管理的公務員制度委員會，將其職權分散到人事管理辦公室、績效制度保護委員會和聯邦勞工關係局。此舉致力於避免上下級間官官相護，或「上級的上級」因對部下的好感而不能客觀對待相關舉報，也可保護舉報人，避免其因舉報被穿「透明小鞋」。

　　同年通過的《政府道德法》規定，如果舉報人依法被強制性公開披露公職人員財務狀況、職業履歷和直系親屬情況，或舉報政府官員違反有關規定在離職「冷卻期」內從事禁止從事的職業或行為，或向美國獨立檢察官辦公室提供信息配合其調查，都依法受到保護。

　　1989年，美國通過的《吹哨人保護法案》，綜合了以往各項針對聯邦僱員身份舉報人的保護措施，強化了相關保護，主要是成立專門的調查辦公室，使之脫離績效制度保護委員會，成為聯邦政府的獨立機構，並引入情報系統參與，且規定「個人訴訟權」體制，如果「吹哨者」對調查辦公室的裁定不服，仍可向績效制度保護委員會重新申訴，再不服還可投訴到聯邦巡迴上訴法院。

　　這項法案生效3年內，「吹哨者」數量增加20%，受保護者數量增加13%。此後，該法案經過多次修訂，不斷完善，為保護「內部知情人」發揮了重大作用。2012年頒佈實施的《舉報者保護加強法案》，將保護範圍擴大到情報部門的聯邦僱員和其他獲得安全許可的人員。

　　就私營領域的揭弊者保護而言，上世紀60年代以來，民權運動如火如荼，經濟型管制和社會型管制興起，美國大步邁向監管型社會。國會陸續出台一系列法律法規，為「吹哨者」提供法律保護，防止舉報人被企業僱主惡意解僱，並支持其提起民事訴訟索賠。

　　1972年，「吹哨者」一詞風行一時。美國當代消費者保護神——拉夫·納德律師在這一年出版了一本書：《吹哨者：職業責任會議報告》。美國「吹哨者」再也不是昔日民眾眼中的「姦細、變節者、卑鄙之人」。

　　水門醜聞、挑戰者號穿梭機災難等一系列事件的發生，使得美國社會普遍認同，防範、打擊官僚主義、政府濫用職權，「吹哨者」，功不可沒。

　　上世紀90年代以來，安然公司及世界通訊公司的財務欺詐醜聞、2007年金融危機等再度引發美國國會的回應，出台了大量保護私營領域「吹哨者」的法律——《薩班斯—奧克斯利法案(2002)》《多德—弗蘭克法案(2010)》等，美國「吹哨者」保護法律體系空前繁榮。

　　目前，美國每天有1000多人向證券交易委員會發送電子郵件，每月平均有2000人與美國國防部聯繫，這些提供信息的人大多是「吹哨者」。幾乎每家報紙都有關於「吹哨者」的專題報道。「9·11」事件後，「吹哨者」報告有關國家安全被破壞的憂慮;加州能源危機發生後，能源部門「吹哨者」揭示能源系統的弊病;在國會，私營公司審計員宣誓作證，揭發公司偷稅漏稅。有人調侃：「美國的『吹哨者』比世界上任何國家都多。」

　　「吹哨者」是「錯誤和革新的連接點，他們對隱蔽的不端行為，洞若觀火。其探察不當行為的效率較政府機關內部的審計員、監察員等專業人士還要高。」美國「吹哨者」保護法巨擘科恩語重心長：「美國國會和行政部門應該效仿大陸會議，支持和保護『吹哨者』，而不是忽視和恐嚇『吹哨者』。」

責編：高恆濤