《文化縱橫》2022年6月新刊發行
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✪ 孔元 | 中國社會科學院歐洲研究所
【導讀】
近期有消息傳出，北約將通過十年來最新的戰略文件，其中再次把俄羅斯定義為“威脅”，並
首次提及“中國崛起的挑戰”。值得注意的是，英國在推動北約對俄、對華強硬方面，表現最為積極。英國這麼做，原因是什麼？
本文指出，在安全問題上依靠以美國為首的北約，是二戰後英國維持對蘇（俄）、對歐均勢的兩全之策。但英國脫歐後，歐洲安全格局由英美歐三邊博弈轉變為美歐中俄四方博弈：美國轉向“印太”，歐洲提出“戰略自主”，俄羅斯尋求挑戰西方，中國被污名化為歐洲威脅，英國在國際格局中的地位卻日益邊緣化。俄烏戰被英國視為一個扭轉現狀的機會。於是英國積極介入，一方面通過拉美壓歐，維持跨大西洋陣營的團結，
另一方面通過渲染“中俄威脅”，試圖把世界拖入兩極格局，最終自己成為塑造歐洲新安全格局的“領導者”。此外，英國還提出
“預先防範”中國對印太地區的安全威脅，並聲稱“確保台灣有足夠能力進行自衛”。這些
做法實際與北約最新對華立場相呼應。眼下，本屆北約峰會正通過“中俄綁定”為建構“全球北約”鋪路。通過主動表態和積極介入，便成為英國引領北約改革、重振全球領導力的重要機遇。
本文原載《文化縱橫》2022年6月刊，原題為《重振領導力：俄烏衝突中的英國戰略》。
僅代表作者觀點，供諸君參考。
重振領導力：
俄烏衝突中的英國戰略
圍繞俄烏衝突，歐洲正在上演一場世紀大戲，各方帶着相互矛盾的訴求參與到歐洲安全的戰略博弈中。其中，英國的作用格外突出。3月25日，烏克蘭總統澤連斯基在接受《經濟學人》採訪時指出，英國在俄烏衝突中沒有施展“平衡術”，而是全心全意站在烏克蘭一邊，在對烏援助方面，英國首相約翰遜是其他國家的典範。4月9日，約翰遜現身基輔街頭，5月2日，約翰遜在烏克蘭最高拉達（議會）發表演講，成為俄烏衝突發生以來首位向烏克蘭議會發表講話的西方領導人。
英國的立場是多種因素作用的結果，也不排除約翰遜是在刻意打造“戰時首相”形象，以喚起公眾支持，應對“聚會門”引發的辭職風波。本文指出，英國在俄烏衝突中的態度，遠非“即興表演”或嘩眾取寵的刻意炒作，而是基於自身實力和安全利益，對於歐洲安全格局深思熟慮的結果。通過積極介入俄烏衝突，英國意在扭轉美歐中俄四方博弈的格局，一方面通過拉美壓歐，維持跨大西洋陣營的團結；另一方面通過渲染“中俄威脅”，將世界拖入兩極格局，進而扭轉多極化的發展趨勢。英國試圖藉助這一系列的運籌帷幄，先發制人佔據主動優勢，成為塑造歐洲新安全格局的“領導者”。
▍英國與戰後歐洲安全結構演變
“二戰”之後，英國曾夢想通過與法國結盟，把西歐建設成美蘇之間的“第三種力量”。1947年，英法簽訂《敦刻爾克條約》，建立雙邊軍事聯盟；1948年，英法荷比盧簽訂《布魯塞爾條約》，成立布魯塞爾條約組織，組建起一個政府間防務聯盟。但由於英國實力衰退，英美蘇三大國體系迅速向美蘇兩極體系衰變，英國意識到必須將美國引入西歐集體防禦體系中。1949年4月，美國會同西歐諸國簽訂《北大西洋公約》，建立北大西洋公約組織。1950年12月，布魯塞爾條約組織的軍事機構併入北約。
布魯塞爾條約組織和北大西洋公約組織成立的初衷包含“遏蘇防德”雙重考慮。隨着美蘇兩個陣營對峙加劇，美國提出重新武裝德國以對抗蘇聯，但遭致法國反對。為了迎合美國的要求，法國提出組建歐洲軍，建立包含西德在內的歐洲防務共同體。1954年，英美加法荷比盧德意九國就重新武裝德國達成兩項決議，一是吸納德國加入北約，二是將布魯塞爾條約組織更名為西歐聯盟，並吸收聯邦德國和意大利加入。這使得歐洲至少在名義上建立起兩套防務體系。
但在實際運行中，西歐聯盟軍事職能被北約弱化，以跨大西洋地緣政治空間為導向的北約機製成為歐洲首要集體安全組織。在歐洲防務問題上全心全意依靠以美國為核心的大西洋聯盟，輔之以支持傳統的政府間合作的歐洲組織，從而維持英國在歐洲的領導權，也成為英國維持對蘇、對歐均勢的兩全之策。
1965年4月，法德意荷比盧六國外長簽訂《布魯塞爾條約》，建立歐洲共同體，歐洲經濟一體化進程加速。冷戰結束後，法德希望加快推進歐洲一體化，建立包含共同外交和防務政策在內的歐洲聯盟（以下簡稱“歐盟”），但英國堅持以北約和西歐聯盟為核心的西歐防務體系。作為妥協，歐盟成立的同時，西歐聯盟延續了下來，被賦予歐盟的“防務臂膀”和北約的“歐洲支柱”的雙重功能。[3]直到2009年12月1日《里斯本條約》生效，歐盟共同安全與防務政策正式確立，西歐聯盟才隨之解散，歐洲安全體系轉變為北約和歐盟共同安全與防務機制兩套體系。
在構建歐洲共同安全與防務體系的過程中，英國通過主動介入成為領導者，並希望其作為北約的補充來發揮作用。但隨着歐洲防務一體化的深化，歐盟體系與北約的競爭關係凸顯出來，進而與英國的立場發生衝突。2016年6月24日，英國公投脫歐，英歐圍繞外交、安全和防務合作展開數輪博弈，最終沒有在這些議題上建立任何正式的磋商或行動機制。2020年12月24日，英國政府與歐盟委員會同時宣布，就英歐未來關係達成協定。但由於外交政策、安全和防務合作不在協議範圍內，從2021年1月1日起，英歐之間將沒有協調外交、安全和防務政策的框架。
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本文出自新刊封面選題
▍歐洲安全的“四方博弈”與英國的邊緣化
2016年以來，歐洲安全格局面臨拐點，英美歐三邊博弈格局向美歐中俄四方博弈演化。美轉向“印太”，並試圖將歐洲拉入對中國的戰略競爭中，俄羅斯對融入歐洲安全秩序失去耐心，將北約視為戰略威脅，與西方世界對抗加劇。中國無辜躺槍，被污名化為歐洲安全威脅。四方力量合縱連橫，經濟安全利益互相交織，使得博弈態勢日趨膠着。
第一，美國轉向“印太”。美國在冷戰時期奉行“歐洲優先”的戰略，通過北約體系和支持歐洲一體化建設遏制蘇聯。冷戰結束後，美國地緣政治中心東移，將應對中國崛起視為最大戰略任務。小布什開啟了這一進程，但“911事件”爆發後，美國轉向反恐戰爭，推遲了這一進程；小布什之後，奧巴馬從伊拉克撤軍，在歐洲安全事務上退居幕後，實施“亞太再平衡”戰略，加強在亞太地區軍力部署；特朗普退出伊核協議、從敘利亞撤軍，要求歐洲國家承擔更多防務開支，出台“印太戰略”，加大對華遏制，甚至不時流露出承認俄在歐勢力範圍，實現“聯合制華”的算計。
2021年拜登上台後，撤離中東的決心更加堅決，甚至在未與歐洲盟友商議的情況下從阿富汗撤離；沿襲特朗普政府的“印太戰略”，通過美日澳印“四方安全對話”和美英澳“三邊安全夥伴關係”，組建反華制華小集團。拜登推崇價值觀外交和聯盟外交，大力修復被特朗普破壞的歐美關係，但為了避免“兩線作戰”帶來的戰略消耗，美國在保證不撤出歐洲和北約的情況下，會要求歐洲盟國增加防務支出，同時將之拖入對中國的戰略競爭中去。歐洲由此陷入兩難之境，即一方面擔心美國因關注中國而更加忽視歐洲安全，另一方面擔心因對華政策與美國不一致而喪失對美國的戰略重要性。
第二，歐洲提出“戰略自主”。對美國退出歐洲的擔憂放大了歐洲的戰略焦慮，英國公投脫歐則消除了強化歐盟防務建設的障礙。於是以法德為軸心，以歐盟機構防務能力建設為核心的防務計劃加速啟動。2016 年6月28日，歐盟出台“歐盟全球戰略”文件，提出“戰略自主”概念，指出軟實力不足以應對這個分裂的世界，歐盟需要強化安全共同體建設。2016年11月，歐盟高級代表莫蓋里尼提出“歐盟全球戰略”的實施方案，將有效應對外部衝突和危機、加強夥伴能力建設、保護歐盟及其公民列為戰略重點。
為實現這些目標，歐盟先後啟動多項安全和防務倡議。2018年6月，歐盟9國國防部長簽署歐盟干預倡議意向書，謀劃組建獨立的歐洲軍隊；2019年9月10日，提出要打造一屆“地緣政治委員會”，宣示在2025年前將歐盟建設為真正的防務聯盟；2022年3月21日，通過 “戰略指南針”行動計劃，旨在協調成員國不同的戰略訴求，發展共同的歐盟戰略文化，規定歐盟將建立多達5000人的快速反應部隊，定期進行陸上和海上實彈演習，為建設共同防務聯盟邁出堅實一步。
第三，俄羅斯尋求挑戰西方。俄羅斯一直試圖打造一個能夠包容自己的歐洲安全體系，並嘗試以不同方式融入歐洲安全體系。1994年，俄羅斯提出“泛歐洲夥伴關係”概念，希望將歐洲安全與合作組織（以下簡稱“歐安組織”）改革成為歐洲安全的核心機構，協調歐洲軍事合作。之後，俄羅斯多次利用歐安組織表達建設新歐洲安全體系的立場，推動歐安組織在1999年通過《歐洲安全憲章》，提出安全不可分割原則（各國不應以犧牲他國安全為代價強化自身安全）。
1999年歐盟啟動安全與防務機制之後，俄羅斯試圖加強同歐盟的安全合作。此外，俄羅斯還曾試圖加強同北約的安全合作，甚至希望謀求北約成員國身份。但這些示好的舉動，都沒能阻止北約東擴的步伐。2008年初，美國總統布什表示支持烏克蘭和格魯吉亞加入北約，觸及俄羅斯底線，引發俄格戰爭，2014年烏克蘭親俄政權倒台，引發克里米亞事件。此後，北約通過在中東歐地區軍演和部隊輪換、部署導彈防禦系統等方式加強對俄威懾，俄羅斯則將北約在邊境附近的軍事集結列為頭號軍事威脅，雙方對峙愈演愈烈，呈劍拔弩張之勢。
與此同時，2016年以來美西方體系內外失衡，美國霸權體系存在鬆動的可能，俄羅斯意識到這是挑戰西方霸權體系的良機。為此，俄羅斯一方面攜手中國構建新型國際關係體系，另一方面把自身的安全目標融合到更為廣闊的意識形態目標之中，宣揚資本主義的弊病，揭示自由國際體系的危機，支持西方世界內部保守主義勢力和運動，形成能夠挑戰西方價值體系的文明形態。
第四，中國被污名化為歐洲威脅。由於中歐相隔遙遠，中國不構成歐洲的地緣政治威脅。中國政府歷來重視中歐關係，視歐洲為國際政治的重要一極，期待歐洲能擺脫對美依賴，發揮獨立自主作用。作為維護世界和平的兩大力量、促進共同發展的兩大市場、推動人類進步的兩大文明，中歐如能在相互尊重、互利共贏基礎上開展對話合作，將為動蕩的世界局勢提供更多穩定因素。
但受“泛安全化”趨勢影響，歐洲對華認知趨於負面，中國在歐貿易和投資被視為對歐“經濟侵略”，中歐科研技術合作被視為“盜竊知識產權”，中國在歐正常民間交往被視為“政治滲透”，中國“一帶一路”倡議被污名化為實現中國地緣政治野心的工具，中國與中東歐國家間合作機制被污衊為分化歐洲。2019年3月，歐盟出台對華戰略文件《歐中戰略展望》，對華做出合作夥伴、競爭者和制度性對手的三重定位，並先後出台外資安全審查機制、5G網絡安全工具箱、外國補貼審查機制、政府採購機制、反經濟脅迫機制等，加大貿易和投資保護，在涉疆、涉港、涉台等問題上加大施壓力度。
拜登上台後，美歐成立貿易與技術理事會，加大在技術、氣候、供應鏈安全等領域的協調力度。為配合美國印太戰略，2021年9月16日，歐盟委員會發布《印太合作戰略》文件，表達對印太區域安全威脅的關切。俄烏衝突爆發後，歐對中俄協作的疑慮加深，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利指責中國表面上支持主權和領土完整，但實際上奉行“親俄的中立”（pro-Russian neutrality）態度。中歐在俄烏衝突上的立場偏差，加深中歐在經濟和政治、意識形態之間的失衡，無疑將進一步妨礙中歐建立戰略互信，進而推動歐洲將中俄綁定。
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▍英國通過俄烏衝突重振領導力
脫歐後，英對歐影響力下降，在國際格局中被邊緣化，焦慮日切。為了消除人們的擔憂和誤解，時任英國首相特里莎·梅提出建設“全球英國”（Global Britain）的新規劃，向外展示進取擴張的戰略雄心。2019年，約翰遜就任英國首相後，推動出台《競爭時代的全球英國：英國國防、安全、發展和外交政策綜合評估報告》（以下簡稱《綜合評估》），規劃野心勃勃的行動方案。俄烏衝突爆發後，英國政府謀得良機，通過多方位介入，積極塑造對其有利的歐洲安全格局。
第一，強化北約領導。《綜合評估》指出，北約是英國在歐洲-大西洋地區集體安全的根基，俄羅斯是對英國安全“最嚴重的威脅”，這意味着英國將北約機製作為對歐、對美開展戰略溝通的首要平台；另一方面，為了應對俄羅斯的安全威脅，英國不斷加大在波羅的海、巴爾幹、地中海和黑海的安全投入。
俄烏衝突爆發後，為加強對北約東南、東北部海空域的保護，英國進一步加強了在愛沙尼亞等地的軍力部署。2014年北約峰會發布設立跨國聯合遠征軍的北約倡議，英國發起由自己領導的聯合遠征軍編隊，由來自10個斯堪的納維亞國家和北歐國家的部隊組成。3月15日，英國主持聯合遠征軍領導人峰會，宣布加強在北大西洋和波羅的海區域的聯合演習，並將在波羅的海設立一個地區總部，通過拉脫維亞、立陶宛和倫敦之間的節點建設，加強聯合遠征軍的協調作戰能力。
第二，拆解歐洲“戰略自主”。由於脫歐失去了參與歐盟共同外交、安全和防務機制的資格，英國轉而推動與歐洲國家的雙邊合作，由此不斷侵蝕歐盟共同安全機制的根基。2021年以來，英國已與愛沙尼亞簽署強化合作意向聲明，並分別與德國、比利時、拉脫維亞、丹麥簽署聯合聲明，與希臘簽署雙邊框架。加上之前簽署的英法、英波合作條約，英國同歐洲國家的外交、防務和安全合作基本具備雛形。
由於波蘭和烏克蘭在應對俄羅斯威脅方面的重要作用，英國政府一直在加大對兩國的支持，特別是對烏克蘭。2014年克里米亞事件後，英國發起訓練烏克蘭士兵的“軌道行動”（Operation Orbital），迄今已訓練22000名烏克蘭士兵；英國還承諾幫助烏克蘭重建海軍，2021年6月23日，雙方簽署《執行備忘錄》，共同推進強化烏克蘭海軍能力項目的建設，包括建設新的海軍平台和防禦性艦載武器、培訓烏克蘭海軍人員、建立新的海軍基地，以及購買兩艘桑當級掃雷艦；2022年1月21日，英國宣布將成立一個新的英-波-烏三邊組織，表明英國在北約等多邊機制和雙邊機制外，還將“小多邊”機制視為強化歐洲安全的重要手段。
第三，確保俄羅斯失敗。隨着戰況的推進，英國政府開始明確將“普京失敗”作為戰略目標。2022年4月27日，英國外交大臣利茲·特拉斯指出，“烏克蘭的戰爭是我們每一個人的戰爭”，這意味着英國對俄烏衝突的性質認識已經發生質變。儘管沒有派出大規模部隊參戰，英國事實上以其他形式更深和更廣泛地介入俄烏衝突。
首先，通過對烏經濟援助和對俄經濟制裁，發動經濟戰爭。2019年4月11日，英國議會通過《俄羅斯制裁條例》。條例規定，英國政府將對被認定參與破壞烏克蘭穩定或破壞、威脅烏克蘭領土完整、主權和獨立的人實施財產凍結。俄烏衝突升級後，英國議會又通過數個修正案，將制裁範圍擴大至俄政府下屬的實體，以及對俄羅斯政府具有經濟和戰略意義的企業及其所有者、董事和受託人，涉及的產業包括化工、國防、採掘業、信息通信技術和金融服務業。英國政府希望通過這一“史上最強有力”的對俄制裁措施，表明英國對烏克蘭主權和自決權的堅定支持，確保與俄羅斯往來親密的人“無處藏身”。
俄烏衝突爆發前後，英國政府許諾為烏克蘭提供約3.95億英鎊的發展援助，其中三年期1億英鎊援助用於支持烏克蘭能源獨立，2.2億英鎊用於應對人道主義危機，約0.74億英鎊用於支持烏克蘭公共部門運作。除此之外，英國政府還承諾為烏克蘭從多邊開發銀行申請的貸款項目提供10億美元的擔保；2022年2月2日，英國發起設立烏克蘭復蘇基金，為烏克蘭經濟發展、公共部門運作和能源獨立提供支持；2022年3月8日，發起設立支援烏克蘭國際集團（International Ukraine Support Group），為烏克蘭提供更多長期的政治、人道主義、經濟和國防支持；為幫助烏克蘭重建，英國政府還決心與美國、歐盟和其他合作夥伴制定新的馬歇爾計劃。
其次，不斷升級加碼對烏克蘭的軍事援助。2022年1月18日，英國宣布向烏克蘭提供2000枚NLAWS反坦克導彈，成為“第一個開始向烏克蘭提供殺傷性援助的歐洲國家”；3月9日，英國防大臣披露，迄今已向烏克蘭提供3615枚NLAWS導彈，並將提供少量“標槍”反坦克導彈、“星光”單兵便攜式防空導彈；3月24日北約峰會期間，英國首相約翰遜宣布再向烏克蘭提供6000枚導彈，為烏克蘭軍方提供2500萬英鎊的財政支持，用於支付烏克蘭士兵、飛行員和警察的工資，並確保烏克蘭武裝部隊配備優質裝備。
4月8日，英國宣布價值超過1億英鎊的新軍事援助計劃，用於向烏克蘭提供高級軍事設備；4月9日，英國首相約翰遜訪問基輔，宣布再向烏克蘭提供120輛防空型“風暴”導彈發射車和反艦導彈，以大幅提高烏軍短程防空能力，對付轟炸烏克蘭城市的俄羅斯軍艦；4月23日，英國防大臣表示將考慮為波蘭提供挑戰者2主戰坦克，以填補波蘭向烏克蘭提供T-72主戰坦克出現的空缺；4月26日，英國外交大臣聲稱，區分防禦性武器和進攻性武器的時代已經過去了，這意味着英國未來在對烏軍援方面將更加大膽果決。
再次，加大信息戰部署，應對“混合威脅”。隨着“後真相”時代的到來，英國政府將反擊俄虛假信息作為作戰手段之一。早在俄對烏克蘭發動特別軍事行動之前，英國政府就通過主動泄密的方式，反擊俄羅斯散布的無意發動戰爭的各種“煙幕彈”。英國防部更是破天荒地在推特上發布俄軍軍事集結情況，分析可能的作戰路線和方案。
2月下旬，英國外交大臣特拉斯設立政府信息中心，負責對俄信息戰。該機構通過廣告公司在VKontakte等俄羅斯社交媒體平台傳播英國立場，並通過“預先揭穿”（pre-bunking）的方式，反擊虛假信息宣傳。在俄羅斯對烏克蘭發起特別軍事行動後，英國防部的情報披露變成“日更”，公布俄羅斯軍隊部署信息和行動計劃。由於沒有公布關於烏克蘭損失、軍事失敗或潛在戰爭罪行的信息，這種披露很容易誤導公眾對戰爭的認知。4月13日，俄外交部發言人指責烏克蘭在“英國經驗豐富的情報機構的領導下”，通過包裝屠殺慘案對俄羅斯發布虛假指控，這意味着英國可能深度捲入了烏克蘭應對俄羅斯的宣傳攻勢中。
最後，連帶打擊中國。2021年3月，英國確立了“挑戰、競爭、合作”對華合作框架，英國首相約翰遜強調，這是基於英國國家利益判斷，在平衡經濟、安全和價值觀因素基礎上的審慎選擇。英國政府提出“歐亞安全一體觀”，向“印太”傾斜，改變聚焦歐洲-大西洋區域的傳統地緣戰略，這構成了英國全球戰略的重要調整。俄烏衝突爆發後，英國一方面極力渲染中國對歐洲的安全威脅，指出中國沒有譴責俄羅斯的行為，反而深化了對俄羅斯的貿易，此外，中國試圖脅迫立陶宛，並且批評北約東擴的政策；另一方面提出要“預先防範”中國對印太地區的安全威脅，並聲稱要“確保台灣有足夠的能力進行自衛”。
這些做法實際是對北約最新對華立場的回應。2020年11月25日發布的《北約2030議程報告》指出：“雖然中國不像俄羅斯那樣對歐洲-大西洋地區構成直接的軍事威脅，但它正在將其軍事影響力擴大到大西洋、地中海和北極，深化與俄羅斯的防務關係，並發展具有全球影響力、廣泛的空基能力和更大的核武庫”，因而“從長期來看，中國越來越有可能在全球投射軍事力量，包括在歐洲-大西洋地區”。2022年6月，北約峰會將通過新的戰略構想，通過“中俄綁定”為建構“全球北約”鋪路，將構成重要的戰略調整。而通過主動表態和積極介入，便成為英國搶佔先機、引領北約改革的重要機遇。
本文原載《文化縱橫》2022年6月刊，原題為《重振領導力：俄烏衝突中的英國戰略》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
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