《瞭望東方周刊》特約撰稿李丹、馬慶斌
中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出，要建設北京、天津、上海、南京、杭州等20個左右國際性綜合交通樞紐城市。
顯然，國際性綜合交通樞紐城市，將成為構建我國綜合立體交通網的核心單元和重要節點，有力支撐交通樞紐集群建設，並聯動引領全國性綜合交通樞紐和樞紐港站發展，是我國打造綜合立體交通網的重要抓手。
國際性綜合交通樞紐城市怎麼建？本文擬分析國際上典型樞紐城市的發展經驗，力圖提出給我國的國際性綜合交通樞紐城市建設提供一些啟示。
東京：站城一體化發展
隨着城市經濟的快速發展與城市化進程的不斷推進，土地空間資源短缺與交通惡化問題已成為多數城市面臨的最大發展瓶頸，公共交通導向發展模式（TOD：Transit-Oriented Development）和緊湊城市的理念正是在城市無序蔓延和快速擴張的背景下提出。
日本學者在總結東京軌道交通開發歷程與大量的成功案例的基礎上提出了“站城一體開發”概念，這是將TOD理論與緊湊城市的基本特徵與原則相結合的一種開發理念。其特點主要體現為高強度混合開發和功能業態綜合開化。
關於高強度混合開發，東京在交通樞紐開發實踐中充分體現了TOD理論關於空間集約的特點：用地性質混合，一般以交通、商業、居住、公共設施為主；地上地下空間的垂直開發；高強度開發，如東京站容積率達7.9。
高強度開發是城市集約緊湊發展的內在涵義，而用地性質混合與空間垂直開發則是高強度開發的必然前提，因此，土地使用一體化的核心就是軌道交通樞紐交通用地與其他功能用地高強度混合開發。同時，交通用地與其他功能用地一體化開發有着相互促進、相輔相成的關係，樞紐優越的可達性能帶動土地升值，吸引人口居住與就業，高強度的混合開發能集聚人氣，帶來充足客流保證軌道交通運營，共同促進城市集約緊湊發展。
需要說明的是，國際上發達的交通樞紐城市，其樞紐開發強度均較高，容積率很少低於4.0。我國綜合交通樞紐城市的開發強度普遍較低：北京2線站點平均容積率為1.80，3線及以上站點平均為2.0，上海軌道交通站點中高強度開發（容積率大於4）僅佔7.6%。這表明我國目前尚沒有圍繞軌道交通樞紐形成集約緊湊的空間格局。
關於功能業態綜合化，東京大多數樞紐如汐留站、澀谷站等除了具有交通樞紐功能外，也是城市的商業中心，其複合功能的建築面積遠超交通設施的建築面積。“站城一體開發”強調樞紐交通功能與城市功能的融合，利用可達性高的優勢，導入例如辦公、商業、居住、酒店、文化等高度複合化功能，除乘客之外也吸引周邊地區多樣化人群，形成具有良好商業氛圍的城市節點。
在東京，這些功能分布通常呈現出在水平層面由中心向外、在豎向層面由下到上依次是商業-商務-住宅的特點，這與各類功能經濟產出效益相關。
隨着交通樞紐能級的提升，通過交通帶動產業集群發展模式形成城市與綜合交通樞紐的良好互動，在傳統交通帶動模式的基礎上進一步產業升級。從交通樞紐到產業園區，再到樞紐城市，這也是我國當前推進樞紐城市建設的重要路徑。
紐約：複合多元化發展
美國紐約的空間格局，經歷了由“單中心分散發展”到“單核城市群網絡”的轉變。
支撐其實現空間格局轉變的是完善的綜合交通網絡：紐約港是北美洲最繁忙的的港口，約翰肯尼迪、紐瓦克國際機場旅客吞吐量世界前列；發達的軌道交通由大都會北方鐵路（Metro-North）、長島鐵路（LIBR）、新澤西捷運（NJTransit）、美國國家鐵路客運公司（Amtrack）以及其他私營鐵路等組成。
具體而言，航空方面，紐約擁有包括肯尼迪機場(JFK)、紐瓦克機場(EWR)和拉瓜迪亞機場(LGA)在內的三大機場。肯尼迪機場建成後因其是國際樞紐機場定位和更大的基礎設施規模很快便在機場中處於領先地位。紐瓦克機在改擴建後，逐步分流肯尼迪機場客流。拉瓜迪亞機場主要經營國內航線和部分加拿大航線，服務於對時間需求較敏感的商務旅客，發展支線或和短途航線，與兩大樞紐機場形成互補的格局。現在紐約的三大機場是“兩大國際主樞紐+國內輔樞紐”的發展狀態。
軌道方面，紐約中央車站Grand Central Terminal綜合交通樞紐位於曼哈頓第五大道街區分為兩層，站台和站線位於地下，上層為長途列車服務區，下層是市郊列車和地鐵列車服務區，兩層共有30個站台，67股發線，且都沒有迴旋線，本樞紐每天還要接發800列以上的地區列車和長途列車，鐵路戰線和站台都位於地下，從而使地面空間得到充分利用，有效避免了鐵路對城市街區的分割，大大降低了車站周圍區域的噪聲和廢氣污染。
基於已形成的國際綜合交通網絡，紐約有效結合了自身在金融、科創等領域的優勢，盤活資本、技術等要素市場，打造出全球性市場平台，形成了全球資源的載體。
高度發達的產業服務環境，在紐約綜合交通網絡的加乘作用下，集聚了眾多服務全球的會計、律師、中介、金融、諮詢、資產評估、科技研發等高端服務企業。它們不僅是全球資源要素配置的直接參与者，更是全球資源配置的重要潤滑劑，有助於促進全球資源要素的流動、創新組合，增強全球資源配置效率和活力。
顯然，國際一流的營商環境、符合國際規則的市場環境、充滿活力的創新創業環境等，在與交通網絡互促發展的過程中，不僅有助於國內外資源要素的順暢流動與交互、國內外主體的便捷參與國際業務，更是全球資源配置的重要保障。
倫敦：梯次差異化發展
在英國構建世界城市網絡過程中，倫敦發揮了關鍵性作用，同時也奠定了倫敦世界中心城市的地位。
通過全球通達的交通網絡建立，倫敦依靠“城市磁場”效應，不斷吸納周邊和世界的資本、科技、勞動力湧入，形成“梯級向心”模式，使倫敦超越傳統城市範疇，成為具有世界影響力的國際性大都市。
以倫敦的航空網絡為例，倫敦城市區有5個較大型的民航運輸機場，分別為希斯羅機場(LHR)、蓋特威克機場(LGW)、盧頓機場(LTN)、斯坦斯特德機場(STN)和倫敦城市機場(LCY)。
希斯羅機場是倫敦最著名、規模最大的國際門戶樞紐機場，近一半的運力服務於英國航空。蓋特威克機場由於距離市中心較遠，着重發展遠程航線，而且其四成的運力服務於廉價航空。斯坦斯特德及盧頓兩個機場距離市中心也較遠，廉價航空的運力都佔比超過了八成，其中斯坦斯特德機場還服務貨運市場，而盧頓機場另外服務於對於時間相對不敏感的休閑度假市場。城市機場則是距離市中心最近的機場，可以說是專門為商務人士量身定做的機場。
目前，大倫敦地區的各機場，已經形成了較成熟的功能互補的差異化發展模式。同時，希斯羅機場通過各種交通方式的有機結合，將航空旅客以較少的換乘次數快速疏散至市區或其他樞紐，機場的客源腹地和輻射範圍得到擴張。
分析起來，倫敦通過樞紐銜接的交通網絡創造優良的交通區位優勢，促進機場多元化發展及商業繁榮，機場影響區域甚至輻射到全國，極大地拓展了區域經濟社會發展功能；通過多種交通方式良好的配合和協調，提高各交通運輸過程的方便性、快速性和完整性，為旅客提供了優質高效的運輸服務，提高了交通網絡運行效率。
倫敦經驗中，值得一提的還有完善的交通建設投融資體系。
以軌道交通為例，作為世界上最早建設城市軌道交通的國家，倫敦地鐵的建設與經營管理模式比較典型。倫敦軌道交通建設的資金來源主要有政府投資、銀行貸款、債券發行、地方公共團體、營業收入以及軌道交通建設附加費等。
除此之外，倫敦還出台了保證外商最低投資回報率的相關政策，吸引國際財團投資軌道交通建設，包括資金直接投入或以設備形式投入。比如，歐洲投資銀行曾向倫敦地鐵企業提供10億英鎊的貸款，倫敦政府也曾把發行彩票所得的部分資金補貼給軌道交通建設。
倫敦所有軌道交通線路均由政府來統一規劃，但卻由私人機構進行經營。一般情況下，所有公共服務均要進行競爭性招標，並簽訂三年的經營合同。軌道交通也借鑒公共服務經驗進行私有化改革，實行招投標制度，從而吸引一些實力強、信譽好、注重服務質量的私人機構。由於城市軌道交通投資具有一定的風險，倫敦政府通過投資政策，給予私營企業及財團關於稅制、投資保險等一系列優惠措施，以保證投資方的最低回報率，調動全社會投資地鐵建設的積極性。
（作者均為國經中心研究員）
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