南京市宁双路，一家科技公司打出的“数据力是第一推动力”标语。（视觉中国|供图）
“各个局的自主性很强，愿意给你某些数据就给，不愿意给就说上级部门规定不能给。”林玲是西南地区某国企智算中心的工作人员，经常需要跨部门调取数据，但总是遇到类似问题。
前述“共享难题”有望解决。2025年6月3日，国务院对外公布《政务数据共享条例》（以下简称“共享条例”），其将于2025年8月1日起施行。
共享条例首次以行政法规的形式明确了政务数据共享的相关内容，明确实行统一目录管理，建立政务数据共享标准体系，推进政务数据共享工作标准化、规范化。
从立法的角度来看，北京交通大学特聘教授张向宏认为，共享条例的出台“具有里程碑的意义”。
张向宏告诉南方周末记者，目前在数据安全和发展统筹方面，有三部法律、两部条例与数据安全相关，但没有一部专门的法律或条例是促进数据共享、开放、运营的，“我们不能只有强调安全的法律，没有促进发展的法律。”
目录统一"非常关键"
政务数据共享，首先要解决收集难题。林玲最常遇到的问题是，同一个数据，不同的部门统计标准不一样，呈现结果也不一样。
比如人口数据，公安系统只针对特定时段、查看某个限定区域内的实时人流数据，以提前预防人员疏散、避免发生踩踏事件。但对于旅游部门，他们想掌握的是游客的性别、年龄段、驻留景点人数排名及时长排名、消费额度阶梯等等，帮助分析本地旅游业态。
实践中，不同部门多次要求报送，不仅会造成数据的重复填报，还会加重基层负担。
在林玲所在的地区，企业每年会在多个系统填报数据。比如，一家企业既是高新技术企业，又是规上企业，就需要每年在企业信用信息公示系统（税务局）、火炬高技术系统（工信部）、统计云联网直报系统（国家统计局）分别填写企业相关信息，其中一些信息为重复统计。
林玲收到过一份由国家发展改革委、工业和信息化部和国家数据局三部门联合下发的算力统计文件。结果，同一个数据，她向3个部门提交了3次。
《新华每日电讯》报道了一个更“极端”的例子：居民身份证号码甚至有6种填写方法——有的要求填写完整，有的要求隐藏中间6位数，有的要求隐藏最后8位数等。
某县小学三年级的年级主任在接受采访时介绍，以前不同部门要求报送学生出生年月日，有的要求数字用斜杠隔开，有的要求用点隔开，有一次手工重新调整了近百人的表格。达不到报表要求，就得重做。“有时为了一个标点，反复折腾”。
林玲告诉南方周末记者，从技术手段上来说，前述数据统计要求的细节差异，可能在于数据库的限制，“表格统计之后导入库，没有按字段来的话就无法入库”。
她补充：“这个取决于开发者的设计，一般来说会采取兼容方式。比如2023-02-02、2023/02/02、2023年2月2日，都可以读取入库，行成一个统一规则2023/02/02。”
在中国人民大学国家治理工程学院数字中国与数据事业研究所所长、信息资源管理学院副教授周文泓看来，不同部门、不同地区、不同层级的政务数据内容、形式或运行系统等要素的差异，也会给政务数据共享带来一定的阻力。
“例如，数据格式有区别或数据质量有差异，不同部门在对接时成本就比较高。”周文泓解释，即便是技术问题，需要调整的也不只是技术策略，还需要增加人工工作量和经费投入。而在实践中，往往到了这个环节，一些部门就会开始考虑：“我为什么要做这件事？”
数据法律专家袁立志亦认为，经济成本的限制会给政务数据共享带来困难。
袁立志介绍，数据标准不统一，会导致原始数据质量参差不齐，倘若想要进一步利用这些数据，就需要经过初步的数据清洗和加工整理。而这些工作，都需要有人“真金白银地投入资源去做”。
“政务数据的共享，总体上来说，能提高国家和社会运转的效率，它是有收益的。但从局部来看，它一定是有成本的。那这些成本由谁来承担？承担成本的部门能不能享受收益？”在袁立志看来，“当付出和收益不成比例时，就会出现问题。”
数据统计上的细节差异，今后可以通过目录管理的方式解决。共享条例明确，政务数据实行统一目录管理。政务数据目录应当明确数据目录名称、数据项、提供单位、数据格式、数据更新频率以及共享属性、共享方式、使用条件、数据分类分级等信息。
董学耕曾任原海南省大数据管理局（2024年已更名为海南省大数据管理中心）局长，在他看来，共享条例特别强调目录的统一“是非常关键的内容”，目录相当于元数据体系，这不仅有利于数据提供部门收集数据，也有利于数据需求部门根据条件筛选自己需要的数据。
风险和悖论
当基础数据收集的问题解决后，影响共享的因素则远远超过了技术范畴，更多的与行政管理体制和既有的权责划分标准有关。
林玲介绍，比如a部门的某项业务需要使用b部门拥有的某些数据，当数据不在一网统管的数据库内时，大部分时候至少需要经过“前期沟通、去函申请、回函、获得数据”等程序。而在前述程序的每一个环节，都有可能发生意外，导致工作难以继续。
面对此前存在的政务数据共享难题，国家信息化专家咨询委员会委员、中共中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯觉得“各部门共享的动力都不大”，“因为拿出去共享是有风险的，比如出现数据泄密、安全问题等。”
在张向宏看来，部门共享数据的动力不足，也是因为现行法律法规对数据流动的规定“特别严苛”。
《政务数据共享条例》出台前，关于数据的法律法规主要集中在网络安全法、个人信息保护法、数据安全法、《关键信息基础设施安全保护条例》《网络数据安全管理条例》（以下简称“三法律两条例”）。按照“三法律两条例”的规定，数据安全的主体责任可以概括为“谁提供谁负责，谁使用谁负责，谁管理谁负责”。
“理论上，你把数据提供出去，无论是共享、开放，还是运营，只要下游出了问题，提供数据的部门就是要承担法律责任的，所以大家下意识都是‘不能提供’。”张向宏说。
“以前我们觉得，如果大家都意识到数据的价值了，那共享起来肯定方便。但实际上，大家如果发现数据有价值，也会想：‘我为什么要共享’？”在调研中，周文泓发现，这仿佛是一个无解的悖论。
“流动难”不仅存在于同级的不同部门，也存在同系统内的上下级之间。周文泓在调研中就遇到过类似情况。
他举例，比如社保数据依托基层业务实现收集，但可能是在省级层面部署系统。换言之，市级层面可用这个系统办事，但对数据的管控与应用权限不足，当市里想要利用这些社保数据做一些创新服务时，就需要再向省级部门申请，“但上级部门不一定批复”。
“不仅从下往上的数据汇集有问题，从上往下的数据回流也存在障碍。”周文泓曾在调研中遇到过这样的情况，某地级市一名市委常委，向省级主管部门申请回流某项数据，但“协商不来”。
作为在政务数据共享过程中产生的具体需求，在周文泓的印象里，此前关于数据回流的规定并不多。
即将开始施行的共享条例明确，在确保政务数据安全的前提下，上级部门要“及时、完整回流业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据”。
不过，周文泓亦表示，共享条例给予了数据回流“安全”的要求，但却没有对安全要求有较为明确的界定，也就造成在实际运用不同地方、行业、场景中难以有统一、标准的框架来把握安全要求。
2022年3月17日，江西省赣州市蓉江新区赣南数据湖示范中心，工作人员在检测数据运行机柜和处理器。（视觉中国|供图）
最难的“有条件共享”
林玲发现，拥有数据的部门，有“强势”“弱势”之分。比如，税务部门的数据就是“比较难要的”。
也有部分数据是相对比较容易得到的，这和"人"有关。“如果是‘一号工程’和‘一把手’抓的项目需要数据，大概率是不会被拒绝的。”林玲说，此外，还要看两个部门之间领导的关系。
不过，要想实现更大范围、更高效的政务数据共享，则必须依赖于制度化、高效力的政策法规。
一般而言，政务信息资源可以按共享类型分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型。2016年9月，国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》明确，政务信息资源共享应遵循“以共享为原则，不共享为例外”“凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”。
董学耕表示，此前政务数据共享最突出的矛盾，就是“有条件的共享”中“条件”的自由裁量权在部门手中。他解释，一些部门规章或规范性文件，成了部门拒绝共享数据的理由。
作为较早探索政务数据共享的地区，海南省政府在2018年5月印发的《海南省公共信息资源管理办法》（以下简称“海南管理办法”）中，作了一些制度化探索。
出台海南管理办法时，海南省组织信息化主管部门会同保密部门、编制部门、法制部门等，确定了政务信息共享的负面清单，对依法不予共享和有条件共享的信息纳入负面清单；除负面清单明确的信息外，各单位应无条件对其他单位提供共享信息。
负面清单的确定不是一件容易的事，涉及多部门的拉扯。董学耕记得，比如，关于邮政数据是否纳入负面清单不予共享，就经过多次讨论。
邮政部门的意见是，邮政法规定了“公民的通信自由和通信秘密受法律保护”。因此，邮政涉及的相关数据要纳入负面清单，不予共享。
大家对“通信内容属于个人隐私，受法律保护”没有异议。有争议的是，快递或者包裹的物流信息，如收发地址是否也属于“通信自由”的范畴？
董学耕一再强调，“共享”并不意味着向全世界广而告之，他们也会审核对数据有需求的部门的资质：比如，为什么需要这个数据？具体的使用环节和应用场景是什么？比如快递物流信息，“你总得将收发地址等信息共享给快递各环节的工作人员吧。”
经过数据部门和业务部门“多轮博弈、反复争议、互相说服”后，最终，邮政数据成为“有条件的共享”数据。
管理办法出台后，海南在后续的执行过程中，还做了诸多“向前的探索”，比如“秒审”机制。
董学耕介绍，有些数据是“有条件共享”，但"条件"不能是自由裁量的结果。“得把条件说出来，并且能结构化，能够机器识别。”这样只要满足条件，系统就能自动识别，数据就可以实现瞬间共享。
2019年9月，海南省人大常委会审议通过的《海南省大数据开发应用条例》进一步明确，公民、法人和其他组织可以申请获取有条件开放的政务信息资源。政务部门应当自受理之日起5个工作日内向申请者开放所需数据，不同意开放的，应当说明理由并提供依据。
刚刚出台的共享条例也明确，对属于不予共享类的政务数据，政府部门应当在政务数据目录中列明理由，并明确相应的法律、行政法规以及国务院决定依据。这也意味着，部门规章和地方立法，不能再成为部门拒绝共享的理由。
在海南的经验里，由数据共享延伸而来的，还有针对部门的诸多考核，比如秒审率。 对于一些考核表现不好的部门，在省领导主持的会议上，部门领导还需要作表态发言。
“这个机制其实是为了督促各单位比学赶超，而不是要让人难堪。我们往往在会前就告诉相应单位的领导，你这块滞后了，赶紧抓一抓把指标提上来吧，提上来以后就不用作表态发言了。”董学耕说，大概三四个月后，各部门数据共享的意识就非常强了。目前，海南全省的数据共享“秒审”率已经达到58.42%。
刚通过的共享条例亦对数据答复时间作出了明确。其规定，无条件共享和有条件共享的政务数据答复时间分别为1个工作日和10个工作日；因特殊原因需要延长答复期限的，最长不得超过10个工作日。
在董学耕看来，这是对于政务数据答复时间的“底线要求”，顾及了全国不同地区政务数据发展的差异。而条例中的“鼓励”条款，则为海南的“秒审”提供了依据。
“只是起点”
各级政府部门极力推进共享工作，背后和政务数据的高价值有关。2019年召开的十九届四中全会首次将数据列为继土地、劳动力、资本、技术后的第五大生产要素。
此后，关于数据的立法开始加速推进。具体到政务数据，在共享条例通过前，除了中央层面的“三法律两条例”，地方亦有诸多立法尝试。不过，各地从“政务数据”的定义到相关法规名称、立法体例等，都有差异。
其中，《山东省电子政务和政务数据管理办法》将政务数据的收集、管理主体限定为 “各级行政机关”，《贵州省政府数据共享开放条例》限定的主体为“各级政府部门”，《安徽省政务数据资源管理办法》《河北省政务数据共享应用管理办法》和即将开始施行的共享条例，限定的主体则为“政府部门和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织”。
数据的内涵和外延，各地也不尽相同，这从名称上就已体现。安徽、河北、山东、山西、辽宁、黑龙江、湖北、广东称为“政务数据”，浙江、海南称为“公共数据”，贵州称为“政府数据”。
多名受访专家表示，3个概念代表着不同的外延。
董学耕向南方周末记者解释，严格来说，政府数据只包括政府部门持有的数据，其外延是最小的；政务数据的范畴延伸至党委、政府、人大、政协等党政机关。公共数据的外延是最大的。2024年，中办、国办在《加快公共数据资源开发利用的意见》中明确，公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据。
2018年5月，海南省政府印发的海南管理办法，已将信息共享的适用范围从政务部门扩展到公共企事业单位，拓展了信息共享的范围。
董学耕解释，海南管理办法如此规定，也是在于此前的实践中，水、电、气等公共数据，能在优化营商环境、企业办事等环节提供便利。比如，电力弹性系数是一个评价电力与经济发展关系的指标，其计算就涉及用电量的数据。
此前，国务院于2016年9月印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称“共享暂行办法”），对政务信息共享作出了部分规定。在周文泓看来，共享暂行办法极大促进了各地一网通办的发展。不过，在具体的执行环节，该办法亦有很多未曾涉及的细节。
2022年，国务院办公厅印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南》，被视为共享暂行办法的深化。
“当时各个地方已经在不同程度上实现了政务数据的共享，但怎么能实现跨地区、跨部门的共享，仍是关键难点，所以出台指南，也是为了服务于数字政府的全面建设。”周文泓说，不过，前述指南本身的层级和效力比较有限。
此次出台的共享条例，进一步深化了此前的建设成果，“以更高效力的政策法规的形式，解决了之前存在的难点问题”，但仍存在部分未尽事宜。
周文泓认为，要想打消具体业务部门对于政务共享的顾虑，也需要必要的容错机制和尽职免责条款，“如果我当下按照国家的政策法规和标准规范操作了，但共享出现了难以预测的风险，我能不能免责？”共享条例在这方面还没有充分体现。
要靠一部条例解决政务数据共享中可能出现的所有问题并不现实。在周文鸿看来，共享只是政务数据的起点，其后可能涉及的开放、交易、授权运营等，会更加复杂。这也意味着，无论是体制机制，还是立法，都需要进一步完善，实现精细化管理。
（应受访者要求，林玲为化名）
南方周末记者 李桂
责编 钱昊平
