更有力更有效——充分发挥财政职能作用
湖南省岳阳市以国有“三资”运作改革推动高质量发展
增量崛起 存量变革
廖星辉
湖南省岳阳市本级257套存量 公房公开处置后，转化为保障性住房或人才公寓，相比新建可节省资金近1亿元。
汨罗市盘活闲置客运站场，整合客运、邮政、社会快递等资源，探索打造“客货邮”融合发展模式，既有效解决了农村快递配送问题，又打通了农产品出村“最初一公里”，助力乡村振兴。
岳阳城投集团以“滨水生态+街区改造+文旅融合”的思路盘活136宗国有资产、59处历史保护建筑、55栋老旧民房、6栋闲置港区厂房和 1000多米岸线，把老城区打造为洞庭南路历史文化街区，与岳阳楼景区连成一体，获评“国家级夜间文化和旅游消费集聚区”“国家级旅游休闲街区”。
近年来，岳阳市实施国有“三资”运作改革，向改革要动力，向创新要活力，真正把资源资产优势转化为经济发展优势，实现发展方式由“增量崛起”向“增量崛起”与“存量变革”并举转变，发展动能由要素投入向创新驱动转变，发展特征由规模扩张向提质增效转变。
先立后破，打造“岳阳模式”
岳阳国有“三资”运作改革坚持先立后破，把“运作”贯穿于改革的 全过程，探索和实践了国有“三资” 运作改革“岳阳模式”，主要体现在 运作理念、运作目标、运作重点、运作路径、运作方式、运作方法、运作机制7个方面的创新。
——运作理念。国有“三资”运作改革的核心理念是“三变”，即一切资源可以变资产，一切资产可以变资本，一切资本可以转变用于稳增长、防风险、保民生。岳阳市着重集聚激活各类国有“三资”要素，以资本为纽带实现国有“三资”的有效转换和增值，促进财政增收、资产增值、资本裂变，形成国有资源资产激活—国有资本、财政资金投入—产业做大做强—股权财政增收—资本再投入的财源活水、良性循环。同时，强化市场化、法治化理念，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持改革举措不得突破法纪底线、生态红线。
——运作目标。岳阳市制定了 管理目标、收入目标和经营目标。重点健全一批管理制度，配套一批管理办法，理顺一批管理职能，确保 新的机制制度可执行、管长远、有实效。通过回收资金、盘活资产、激活 资源、用活资本，形成财政收入，助力稳增长、防风险、保民生。通过市场化方式运作的“三资”项目要追求 经济效益，明确经济指标。
——运作重点。该市确定运作重点为“256”，坚持先易后难，采取从资金起步到资产盘活再到资源转换的步骤实施。“2”，是指闲置、低效两类资金；“5”，是指实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权五类资产；“6”，是指“金木水火土数”六类资源。
——运作路径。一是资源资产化。该市在水、砂石、渔业、林业、岸线等优势资源上破题开局，在碳达峰碳中和、生态价值实现、特许经营有偿使用等方面探索创新。坚持政府主导与市场运作、保护优先与合理利用相统一，通过统筹管理、确权授权、价值评估、公开 处置等，推动由实物形态向价值形态转变。二是资产资本化。重点督促国有企业盘活自身资产，聚焦主责主业参与国有“三资”运作，推动存量资本有序进退，推进资产重组、公司兼并，加快从资源、资产向资金、资本的流动和升级。支持国 资国企深化改革，调整国有资本布局结构，增强国有资本流动性，做大国有资本增量，实现国有资本保值增值，推动由“管资产”向“管资 本”转型发展。配套出台激励措施，鼓励国企深化市场化融资、资本化运营，推动各类资本参与盘活存量资产、扩大有效投资。三是资金杠杆化。统筹“三资”运作形成的财政收入，用于稳增长、防风险、保民生。部分资金充实融资担保、风补基金、转贷基金、产业基金等“杠杆资金”，发挥财政资金撬动作用，打造“财政+金融”联动格局，引导银行等金融机构新增资金流向实体经济。围绕股权投资，加快建立政 府引导基金体系，探索股权财政、产业财政新模式，撬动全社会各类资本投资创新创业，助力现代化产业体系建设。
—— 运作方式 。岳阳采取“用、售、租、股、融”五种运作方式。“用”是“能用则用”，注重优化资源资产配置。“售”是“不用则售”，推行市场化处置，能够交给市场的交由市场运营，能够与国企主业匹配的优先交给国企。“租”是“不售则租”，短期内难以出售变现的实行委托管理或公开招租。“股”是“能股则股”，优化资源资产配置 及资金投入方式，能以股权作价或确认股权份额的优先以股权形式投资，逐步打造“股权财政”。“融”是“能融则融”，鼓励国企通过注入有效资产改善结构、转型发展，用好产权、债权、股权、特许经营权、未来收益权等资产，通过资产证券化等方式创新投融资模式，拓宽多元化融资渠道。
——运作方法。岳阳市鼓励小切口、微创新，通过撤并账户、确权办证、创新用途、存量改（扩）建、生态产品价值实现（gep）等方法，形成可复制的案例。如，君山区统筹湿地生态修复成果，转化为碳汇资产，首年度碳汇交易静态收益可达400万元，成为世界首个达到国际核证减排计划标准、挂牌公示的淡水湿地修复项目。
——运作机制。岳阳市构建了党政同抓、市县联动、专班专业、工作督办、指导目标、激励助推、定期调度、现场观摩、宣传培训以及考核问责十项工作机制，高位推动、系统推进“三资”改革。
务求实效，促进高质量发展。
岳阳市“三资”运作改革先后获评“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例“2023 国家治理创新经验（高质量发展）典型案例”。
——实现管理新突破。岳阳市着眼长远长效，坚持用制度手段解决基础性关键性问题，强力推进制度创新、流程再造，逐步解决了“三资”管理烟囱林立、条块分割、信息孤岛等问题。实现了资源资产 由实物形态 向价值形态、由静态管理向动态管理、由部门分散管理向财政统一管理的转变。在行政事业单位通用资产上实行“公物仓”跨部门调剂，在碳资源、数据资源、公共机构屋顶资源运作等方面实行市级统筹。建成智慧国有“三资”管理平台，集管理、审核、预警、上图、调剂、统计报表、资产超市于一体，实现“三资”全生命周期监管，以数字化撬动了运行机制变革重塑。
——激活发展新动能。国有“三资”运作改革贯穿财政收支管理的全过程。2023年，岳阳市通过盘活资产、激活资源、舞活资本，盘活国有“三资”总量超过600亿元，有力拉动了财政收入增长。全市完成一般公共预算地方收入200.2亿元，同比增长8.2%，规模、增幅居全省前列。特别是“三资”运作改革与财源建设、项目建设、产业建设相融合，通过产业导入催生了新经济、新业态、新动能。
——形成改革新理念。“三资”运作改革的“三变”核心理念深入人心。政府和职能部门由“管控”转向“赋能”，更加注重“三资”统筹优化配置、资源资产价值激活和政策统筹、同向发力、形成合力；国企更加 注重主责主业，树牢“经营”理念，积极盘活自身资产、参与“三资”运作，实现转型升级发展；产业园区更加注重布局集中、用地集约、产业集聚，以开发、管理、运营推动发展质 量效益提升。
（作者系湖南省岳阳市财政局党组书记、局长）
