问计专家
广州跌出一线城市了吗？前有杭州上市公司市值超过广州两倍，后有广州gdp被重庆超越降至全国第五城。近段时间，关于广州“竞争力减弱”的争议此起彼伏。近日，南方都市报推出《广州探路》系列报道，从南沙发展之切、工业下滑之忧、科创突破之困、商贸进阶之怅、外贸提质之迫、城市更新之徨、支柱产业之岌等维度切题，探讨当下广州的破局之路，推动广州在高质量发展新征程上行稳致远。
“新征程开启，广州要谋划从‘大广州’到‘强广州’的空间战略跃升。”聚焦南都日前为广州高质量发展建言的《广州探路》系列报道，专注城市规划的中国城市规划学会理事、华南理工大学建筑学院副院长、粤港澳大湾区规划创新研究中心主任王世福接受南都记者专访时表示，广州“由大变强”已时不我待，要以持续改革开放的精神推动城市空间结构优化发展，迈入世界名城之列。
如何实现“强广州”？王世福建议，广州作为国家中心城市必须建立全球区域观，加倍重视城市的中心性与辐射性。这不仅要用好南沙支点以协同大湾区东西两岸发展，更要凝练广州作为国家战略支点港口城市的内涵，做强国际枢纽功能，坚定不移地走出一条在地国际化的广州道路，前瞻成为大湾区的中心所在。
2021年11月，王世福曾参与由南方报业传媒集团举办的“湾区枢纽 智汇番禺”大湾区创新发展高峰论坛，讲述广州“南拓”战略的重要性。南都记者 张志韬 摄
战略规划要跳出广州看广州
南都：广州正高标准编制面向2049的城市发展战略规划。“发展战略规划”与常说的“国土空间规划”有何关系？
王世福：当前，“五级三类”的国土空间规划体系包括国家、省、市、县、乡镇“五级”，总体规划、详细规划、相关专项规划“三类”。市级国土空间总体规划需要落实上一级规划要求，对市域国土空间开发保护做出具体安排，并指导下一级规划的具体实施。
而“战略规划”具有更大弹性，可结合国际国内发展形势来谋划城市发展的可能性，既具备城市发展远景的畅想，更有前瞻性，也兼顾与空间规划、五年发展规划的适度拓展和有效衔接。它更大限度保留了时空弹性，其中时间指向实现战略目标所需的过程，我们常用“x年”概念，空间则期望不受具体规模约束，甚至要跳出行政边界约束，寻求区域层面实现协同发展的路径。因此，广州的城市发展战略规划肯定要跳出广州看广州。
南都：面向2049的城市发展战略规划属于“发展远景”吗？
王世福：常规而言，总体规划会覆盖城市未来20年的空间发展，从2023年算起，2049年略长于一个传统规划期，但也不算指向终极发展规模或未来理想城市的“远景”。考虑到2049年全面建成社会主义现代化强国的国家战略，本次面向2049的城市发展战略规划具有极强的历史意义，广州作为国家中心城市，要落实好国家战略，就要充分发挥规划引领的作用做好综合部署。
从“大广州”向“强广州”跃升
南都：对于广州此次城市发展战略规划，您会关注哪些重点？
王世福：2000年，广州在全国率先编制大城市战略规划，确立了“南拓、北优、东进、西联”的空间拓展八字方针，是国内首次以空间发展战略引领城市规划、建设、治理的范例，打破传统规划编制思路，开创先河。2006年进一步提出的“中调”方针强调中心城区“调优、调高、调强、调活”，完善了广州的多中心空间格局。
“再战略”的前提是做好上一轮战略的回顾总结。我首先关注政府对新世纪以来的战略规划实施效果的绩效评价。相对而言，“南拓”的空间表现最为清晰，“中调”的珠江两岸品质提升也相当明显；“东进”成功实现了天河成为城市新中心区、黄埔成为城市科创功能增长极，但“东进”战略下一步的空间指向则有待明确；广佛同城的“西联”以及北部山地的“北优”，在空间绩效上的评估与认识则相对含糊。在新一轮战略拟定时，有必要进行认真回顾。
第二是空间发展如何从外延拓展型走向内涵提升型。总体看来，“十字方针”清晰有力地指导了广州20多年来的城市发展，人口从一千万到两千万，gdp从2500亿到接近3万亿，城市空间结构实现了从云山珠水“小广州”到山城田海“大广州”的跨越式拓展。高质量发展新阶段将更多地强调有限增量、存量为主的内涵提升型发展，如何通过发展战略调整来谋划从“大广州”到“强广州”的跃升，也是值得关注的重点。
第三是广州如何面对新一轮发展的压力和问题。面临更高更好的发展要求以及更为复杂的区域竞合形势，广州如何增强核心竞争力，继续推进“老城市新活力”，积极响应国务院《南沙方案》，实现更具影响力的“强广州”。过去全国只有三四座具有全球影响力的城市，随着国家总体实力的增长，未来可能会有8座、10座，广州不一定永远在某一名次，这是正常的，但如何更强大地承担国家中心城市的职能，更具影响世界的能力和实力，则是广州必须面对的。从更长远来说，城市竞争并不是gdp之争，更是影响力之争。这是广州新一轮发展战略规划的关键点。
广佛应走向深度“融城化”发展
南都：战略规划会改变“大广州”的规模吗？
王世福：从2000年战略实施至今看，广州市域的国土开发格局已基本刻画成形，至少在2049年的时间节点上，城市建设的空间边界不会有大规模的外延增量，而是更强调优化提升空间容量和质量。今年的市政府工作报告明确，面向2049的城市发展战略规划要优化形成“一廊一带、双核五极”的多中心、网络化城市结构，就是一种积极应对。
我们前面也提出战略规划要跳出广州的行政边界看广州，那么“大广州”的规模的确存在一个相当大的想象空间，近处有广佛同城的结构性增量，远处还有省会城市辐射带动粤西粤北地区城市融入大湾区发展，以及广州与香港澳门共同联系全球华人的“greater canton”的“大广州”的实际存在。
南都：从空间结构上看，“强广州”的优化之处在哪？
王世福：我认为，结合目前广州的发展形势，“南拓”必须保持战略坚持的韧性，并实现广州向海洋的城市功能拓展，实现大湾区时代的广州“南湾”战略。
“北优”的保护生态原则也应该继续强调，但需要更实事求是地把北部各区的优质发展路径找出来，实现人与自然和谐共生导向的高质量发展。比如，广州人口第一大区白云区的平原适建地区、花都区依托空港实现未来的强枢纽战略地区、从化区和增城区浅丘陵地区合宜规模的生态型山水功能组团式开发等“优”型空间发展模式，急需予以重视，释放可能被抑制的优质动能，实施高质量发展时代的广州“北山”战略。
东部枢纽的重要性已日渐突显，“东进”战略将进一步指向增城南部穗莞协同的东江发展带，加强黄埔区的辐射效应，走向“东强”。
“西联”战略在广州实际上并没有明确的空间指向，荔湾区历史城区属于“中调”战略，荔湾区芳村片区和白云区西部是“西联”佛山的主战场，通过广佛同城的持续推进，逐步实现了从同城到融城的一体化发展，实现了广州都市圈以广佛全域同城带动肇庆、清远的区域协调发展战略。
目前，广州与佛山是前所未有的互相需要，因为佛山面临东莞的追击，而广州与深圳不断竞逐，深圳与东莞也已经是一个发展共同体，那么广佛更应走向深度“融城化”发展，解决交通一体、边界打通基础上的后方协同发展问题。对此，我曾多次建议广佛两市联合编制空间规划，进一步将空间资源、发展资源打通。
强化面向全球的城市中心性与辐射性
南都：“强广州”要如何应对广域的区域协同发展？
王世福：广州的城市空间结构由国家中心城市基本定位与粤港澳大湾区带来的拓展定位叠加而成，通过“双核”强心战略和“一廊”贯通战略予以支撑。“强广州”必须建立全球区域观，加倍重视广州在粤港澳大湾区、全国乃至全球层面的城市中心性与辐射性，明确广州承担内循环、开拓外循环的重要国家中心城市职能。
大湾区层面，广州与深圳、香港的最大不同在于承担了海陆连接的角色，向外连接湾区资源，向内连接内陆资源，是大湾区以祖国大陆为腹地的衔接枢纽，这是广州当仁不让的。同时，作为省会城市的广州还需要应对长期以来珠三角发展“东强西弱”的问题，因此，广州城市中心性的提升一定要用好南沙这个支点，协同大湾区东西两岸、连通内外两大发展资源。
全国层面，广州承担着国家门户的重要角色，面对百年未有之大变局下的全球化新机遇，应重塑“一口通商”内外联通、广交天下的全球城市地位，为促进双循环的新发展格局再次承担联通和配置国内国际“两个市场、两种资源”的先锋角色。尤其要发挥它不可替代的内向辐射全国的腹地优势，在实现共同富裕的中国式现代化进程中发挥战略作用。
全球层面，广州应面向海洋强国战略凝练战略支点港口城市的内涵，做强国际枢纽功能，全面提升城市的全球影响力。这些目标的实现都需要战略来谋划，并落实到具体领域的战术实施。
从“广州的南沙”变成“在广州的南沙”
南都：如何用好“双核”之一的南沙这个“强抓手”？
王世福：面向2049，广州首次提出“双核”概念，全面增强中心城区与南沙新区“双核”能级。“双核”强心战略是大湾区时代实现“强广州”的关键谋划，其中“强中心城区”是典型的存量创新区域，而“强南沙新区”是典型的增量创新区域，这最具战略意义。对于南沙的发展战略，我认为是“再造一个新广州”。
从城市规划角度展望，根据《南沙方案》相关要求，南沙并非再造一个千万级人口城市，而是在能级与影响力上相当于中心城区。
因为南沙的土地空间承载量有限，远期人口发展目标指向300万左右。但南沙地处十字轴的位置，南北连接海陆，东西连接东莞、中山两岸城市群。东莞、中山是广东的两个经济强市，以产业发展为主，高端服务功能相对较弱，劳动密集型企业较多，大量企业要成长、要出海，南沙就应该能提供相应的支持与服务。国际金融论坛永久会址、国际邮轮母港、香港科技大学等国际化功能已布局南沙，展望未来湾区级的各类创新功能、服务功能在此集聚后，南沙可以辐射的服务人口也将接近千万级。
在空间联系上，南沙与全球的联系肯定是依托强大的海港与港口后方更强大的功能创新，这些功能创新不应该是广州中心城区功能的外迁和转移，更应该是吸引全球化创新资源进入、大湾区创新功能培育以及相关公共服务功能的置入。
在战术层面，南沙可以作为广州高质量发展新引擎，建设国家级新区、自贸区和粤港澳全面合作示范区的国家战略平台，但在战略层面，南沙也应该跳出广州谋发展，从“广州的南沙”变成“在广州的南沙”，坚定不移地走出一条在地国际化的广州道路，前瞻成为大湾区的中心所在。
南都高质量发展研究院出品
统筹：李颖
执行统筹：冯芸清
采写：南都记者 莫郅骅
