「光大固收」防范地方政府债务风险，助推城投公司稳健发展——地方政府债新增限额下达、土地出让金征管划转税务部门点评

2021年06月07日23:21:46 财经 1096

报告标题：

防范地方政府债务风险，助推城投公司稳健发展 ——地方政府债新增限额下达、土地出让金征管划转税务部门点评

报告发布日期：2021年6月7日

分析师：张旭执业证书编号：S0930516010001

联系人：李枢川执业证书编号：S0930521040004

「光大固收」防范地方政府债务风险，助推城投公司稳健发展——地方政府债新增限额下达、土地出让金征管划转税务部门点评 - 天天要闻

摘要

事件

事件1：财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元（比预算安排额度少2024亿元），其中一般债务限额8000亿元（比预算安排额度少200亿元），专项债务限额34676亿元（比预算安排额度少1824亿元）。

事件2：财政部印发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号），将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收。

点评

事件1：减少新增政府债务限额，体现防范地方政府债务风险和稳定财政政策空间的意图，额度的减少可能是从结转结余资金、地方政府债务风险分档管理两个方面入手，但所减少额度的占比并不大，不影响全年财政政策的整体取向。

在相关假设条件下，我们预计6-9月各月政府债券净融资预计将接近1万亿，新增限额虽有所减少，但政府债券发行的压力不减；预计4季度发行压力将减轻，每月净融资大致在6000亿元。

事件2：国有土地使用权出让收入划转税务部门征收只是征管机构的变化，是 “进一步深化预算管理改革”的体现，与“土地财政”没有直接联系，有助于进一步规范地方政府与城投公司的关系，是当前防范和化解隐性债务的应有之义，也有助于推动城投公司的稳健发展。

风险提示

近期疫情有所反复，全球经济复苏的不确定因素仍存，国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性。

1、事件

事件1：财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元，其中一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元；

2、点评

减少新增政府债务限额，体现防范地方政府债务风险和稳定财政政策空间的意图，额度的减少可能是从结转结余资金、地方政府债务风险分档管理两个方面入手，但所减少额度的占比并不大，不影响全年财政政策的整体取向

财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元，其中一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。由于今年全国“两会”期间，十三届全国人大四次会议审议批准了财政部2021年预算安排新增地方政府债务限额44700亿元，其中一般债务限额8200亿元、专项债务限额36500亿元。今年下达的新增地方政府比预算安排额度少2024亿元，其中一般债少200亿元，专项债少1824亿元。

与2019、2020年相比，今年新增地方债限额的下达情况有所不同，主要体现在以下几个方面：

第一个不同是提前下达新增地方债限额的时间明显靠后。2019年以前地方债启动发行时间相对较晚，一季度发行规模也较其他三个季度小。2018年12月29日，全国人大授权国务院提前下达下一年地方政府新增债务限额（三年内不用重新授权），额度控制在当年新增地方政府债务限额的60%以内。在授权的基础上，财政部在2018年12月底便向地方政府提前下达了2019年新增债券限额，其中地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。2019年一季度，地方政府实际发行地方债14066亿元，但两会前实际发行7821亿元，授权使用的额度足够地方政府使用。这一政策的实施，可以允许地方政府在全国“两会”前发行一定规模的地方债券，可以更早的发挥地方债的作用，从而更好的应对持续加大的经济增速下行压力。2020年新增专项债务限额下达的时间则更早。2019年11月28日财政部公告，提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%。今年新增地方债限额下达的时间则被推迟到了2021年的3月初。当时财政部提前下达2021年新增地方政府债务限额23580亿元（与2020年预算安排的新增地方债比值为49.8%），其中新增一般债务限额5880亿元（与2020年预算安排的新增地方一般债比值为60%），新增专项债务限额17700亿元（与2020年预算安排的新增地方专项债比值为47.2%），比2020年新增债务限额下达的时间晚了3个多月。

第二个不同则是此次下达的新增限额少于预算安排额度。此前年份，全国人大审议批准了预算报告后，财政部一般随即将当年地方政府新增债务限额、余额限额等发给地方政府，全年新增限额与预算安排整体一致，基本不存在下达的限额少于预算安排的情况。

今年地方政府债新增限额下达安排上的不同，与今年以来地方政府债发行迟迟未上量联系在一起，使得今年地方政府债的发行活动明显异于往年，也使得利率债市场出现了一些新的特点。

对于今年下达的新增限额少于预算安排，我们认为：

一是此次下达限额的减少体现了防范地方政府债务风险和稳定财政政策空间的意图。此次下达的限额减少部分的占比不高，但体现了财政政策根据实际需要适当调整的意图，其背后指向，大致有两个层面：首先是对于当前地方政府债务风险的防范。2018年下半年以来，地方政府债务监管成为了财政政策重要主线之一。2020年由于受到疫情的冲击，新增地方政府债的规模明显加大（4.73万亿，比2019年多16500亿元，如果考虑抗疫特别国债中地方承担还本部分，则规模会进一步加大），地方政府债务规模增速加快。随着疫情防控成果不断稳固、经济不断恢复，今年财政政策适当退出。2021年预算安排的全国政府新增债务，中央财政减少了300亿元，而地方财政则减少了2600亿元（其中赤字债、专项债分别减少了1600、1000亿元），财政政策主要从地方政府这一侧适度退出。而此次通过减少新增限额，进一步减少全年地方政府新增债务规模（与2020年相比），对地方政府债务风险防范的意图不言而喻。另外，近年来我国政府债务规模持续上升，政府债务付息也相应加大，近几年每年增速都维持在20%以上，比财政支出增速高出10个百分点；债务付息在政府支出占比中已经接近4%，且占比持续加大。适当减少债务安排，有利于稳定财政政策的空间。

二是此次下达限额的减少可能是从结转结余资金、地方政府债务风险分档两个方面入手进行核减。在我们于2021年5月15日发布的《从财政“不可能三角”看当前5个热点话题——财政政策专题研究系列之四》报告中，我们通过测算，指出2020年财政资金有大量结转结余到今年使用，这部分资金主要来源于特别国债和专项债的结转，而这也正是解释1-3月地方政府债券发行迟迟没有上量的关键。因此，对于去年结转结余资金比较集中省份，今年适当减少新增债务规模，是提高财政资金使用效率的应有之举。另一方面，财政部去年曾下发《地方政府法定债务风险评估和预警办法》（财预[2020]118），根据法定债务率水平由高到低设置红、橙、黄、绿四个风险等级档次，对于处于不同等级档次的区域实施分类管理，处于红色等级的区域不得新增政府债务。我们认为，这一政策的执行也使得一些区域原本安排的新增地方债务额度，暂时由于分档等级无法下降，被上级财政部门收回，从而使得最终下达的新增限额少于预算安排的额度。

三是新增限额减少额度的占比并不大，不影响全年财政政策的整体取向。财政部下达给地方政府的新增限额比预算安排少2024亿元，限额减少额度与此前预算安排的44700亿元相比，占比只有4.5%（其中一般债、专项债占比分别为2.4%、5%）。剔除所减少额度后，今年政府目标赤字率从此前的3.2%降至3.18%。另外，在《从财政“不可能三角”看当前5个热点话题——财政政策专题研究系列之四》中，我们提出了两个更具实际意义的赤字率概念，广义赤字率和剔除政府付息的广义赤字率，其中“广义赤字率”指的是将当年中央、地方新增的政府债券加总（包括国债、特别国债、地方一般债、地方专项债等）得到年度新增债务，将其与当年GDP的比值；而“剔除政府付息的广义赤字率”则是考虑到政府付息作为一种消耗性的支出会减弱财政政策逆周期调控的效果，因此需要予以剔除。新增限额减少后，我们重新测算了这两个赤字率，分别从6.5%、5.0%下降至6.29%、4.85%，赤字水平整体仍维持在较高水平，财政整体维持在“宽财政”通道中（大致始于2019年）。

对于后续地方政府债券发行预测：6-9月各月政府债券融资近1万亿元，四季度发行压力减轻

截至今年5月底，国债净融资为2812.9亿元，按照今年预算报告的安排尚有2.47万亿未发行，占全年计划的89.8%；新增地方政府债为9464.6亿元，尚有3.32万亿未发行（按照下达的新增限额测算），占全年计划的77.8%。政府债券合计尚有5.79万亿尚未发行，占全年发行计划的82.5%。

对于6月及今年后续各月政府债券的发行安排，我们在下列假设的基础上进行相关的预测：

1）国债和地方债的发行整体节奏安排。后续各月中，2、3季度以地方债发行为主，4季度以国债发行为主，这个节奏整体与2019年相似。

2）国债的发行安排。二季度国债计划发行43只（4、5、6月分别为14、14、15只），4月总发行4958.4亿元，净融资为-303.1亿元；5月总发行3766亿元，净融资为2063.7亿元。我们假设6月国债各品种发行额参照2021Q1国债发行均值（2020Q2以后各季度国债主要期限的发行均值较2019年有所提升，而2020年受特别国债发行影响，同样不具有参照性），结合到期的国债情况，测算得到6月国债总发行量为5395.8亿元，净融资为2966.9亿元，净融资大致在3000亿元。根据公布的发行计划，截至6月9日，国债合计发行2560亿元，6月净融资达到3000亿元比较容易实现。对于3季度国债发行情况，我们假设7、8、9月每月净融资分别在3000亿元，剩余额度在四季度各月平均分配，结合存续的国债到期情况，我们测算得到今年国债发行情况如下表。

3）地方政府债的发行安排。1-5月，新增地方政府一般债发行3624.6亿元，占全年发行计划的45.3%；新增地方政府专项债发行5840亿元，占全年发行计划的16.8%。2020年11月，财政部印发了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库[2020]36号），要求“地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划”。因此，3月底，地方政府应该集中公开二季度该地政府债券的发行计划。根据披露的情况，地方政府4月份地方债计划发行规模是6368亿元，但实际发行了7758.2亿元，且存在披露发行计划但实际没有发行（共1202亿元）、未披露发行计划但实际发行（共1926亿元）、披露发行计划但实际发行超过计划发行规模（共667亿元）等情况。从这个角度来看，目前地方政府披露的发行计划，可能并没有严格的约束，且时间越靠后，发行计划与实际发行情况差别就越大。

因此，我们认为目前公布的6月份发行计划对实际发行没有太大的参照意义。我们按照以下方式预测后续各月发行情况：

一般债方面，综合1-5月已经发行情况，剩余额度为4375.4亿元，考虑到一般债使用用途较广，假设今年6-12月新增发行量相同，则各月新增发行为625.1亿元。

专项债方面，1-5月新增发行5840亿元，6-12月剩余额度为28836亿元（占比为83.2%），额度较大，是影响地方政府债发行节奏的主要因素。由于专项债使用范围相对固定，为尽快发挥专项债使用效益，防止今年大量结转资金的情况，我们认为，后续专项债发行节奏仍可能与2019、2020年类似，即前三个季度发行占比高，而Q4发行占比低。这里参照2020Q4，假设Q4发行占比为10%，则今年6月至9月合计发行占比为73.2%，每月新增发行额为6342.1亿元；10月至12月每月新增发行额相同，为1155.9亿元。另外，由于财政部对地方政府再融资券施行限额管理，因此一般到期的地方政府债并不能完全通过发行再融资券进行续作。根据统计，2020年地方政府一般债（含2015年以前的未分类债）、专项债分别到期14233.6、6513.3亿元，而全年分别发行再融资一般债、专项债分别为13527.5、5385.8亿元，与到期资金比值分别为95.0%和82.7%。但是，考虑到今年地方政府再融资券存在置换地方政府隐性债务的情况，我们认为再融资券的发行可能会突破上述2020年的发行模式，因此我们假设后续到期的地方政府一般债、专项债再融资规模与当月到期规模一致。

合计国债和地方债发行情况：

1）今年6-9月各月政府债券净融资预计接近1万亿，新增限额虽有所减少，但6-9月政府债券发行的压力不减；

2）4季度发行压力减轻，每月净融资大致在6000亿元；

3）回看2020年，当月政府债券发行净（新增）融资在1万亿的分别为5、8、9月，分别为1.37、1.34、1.01万亿元，这一时期，资金市场均呈现一定的压力，我们认为投资者届时应适当做好资金管理以应对可能出现的资金波动。

国有土地使用权出让收入划转税务部门征收只是征管机构的变化，是“进一步深化预算管理改革”的体现，与“土地财政”没有直接联系，有助于进一步规范地方政府与城投公司的关系，是当前防范和化解隐性债务的应有之义，也有助于推动城投公司的稳健发展

对于财综〔2021〕19号文，四项非税收入划转税务部门征收，尤其是地方政府土地出让金划归税务部门征管。对于该文，我们认为：

第一，这个文件的主要内容是征管机构的变化，土地出让的额度不变。国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入原本由不同征管部门征管，比如土地出让收入，各省征管部门并不统一，有些省由税务局征管、有些由国土部门管，其他的三种非税收入也存在类似情况。财综〔2021〕19号文明确规定这四项政府非税收入由税务局征管，举例而言，原来是拍卖土地后，购地者得到土地，出让收入交给国土部门（现在是自然资源部），由国土部门交给财政部门，再交到国库，而现在就是购地者直接交给税务局，所以只是征管机构发生了变化，土地出让的额度不变。

第二，此次划转税务部门征收有利于提高征收的规范性。统归税务局征管能够减少征管成本、减少纳税人的成本、提高征管效率，体现了我国治理体系和治理能力的现代化。十八届三中全会提出要构建现代财税制度，以现代财税制度支撑国家治理体系现代化，其中应有之义即包含要减轻老百姓缴纳税收、非税收入的成本、降低征管成本。过去这四项收入分散在各个部门、征管不统一，征一个非税收入、就要建立一个机构来管，征管成本和缴款成本都高。四项非税收入统一归到税务部门征收能节省资金成本和时间成本、提高效益，也有利于征管的统一和公平，公平体现在此前这些非税收入的征管在不同的省份政策可能不一样，且不同部门掌握的政策尺度也不一样，缴款人受到不同的待遇，现在统一由税务局征管，全国统一口径，更体现对政府收入征管的规范意义，也更加的公平。

第三，将四项非税收入划转税务部门征收与土地财政没有直接关系。我国政府性基金预算收入中，地方政府占据主导，如2020年我国政府性基金预算收入（不含发债收入）93489亿元，地方本级收入89927亿元，占比为96.2%。而地方的政府性基金预算收入中，国有土地使用权出让收入又占据绝对比重，2020年国有土地使用权出让收入为84142亿元，占比为93.4%，土地使用权出让收入是地方政府性基金收入的主要来源，因此在财综〔2021〕19号文发布后，出现了地方土地出让收入分成的担忧。但从19号文提出，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策继续按照现行规定执行，以及财政部公示的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入征缴流程来看，本次征管工作方面的调整，均未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出让流程的调整，与所谓的“土地财政”并没有直接联系。

第四，有助于进一步规范地方政府与城投公司的关系，是当前防范和化解隐性债务的应有之义，也有助于推动城投公司的稳健发展。在目前体制下，城投公司在以下途径与土地出让发生联系，第一是通过一级市场购置土地（主要针对经营用地或工业用地等建设性用地）,第二是以政府划拨方式无偿获得的土地使用权（主要针对不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途）, 第三是作为土地整理的代建主体参与土地一级开发。可以看到，土地出让征管工作的划转主要影响第一项。由于第一项中，存在地方政府在城投公司通过一级市场购地后向其返还土地出让金的情况，以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其负债率，城投公司也能够以土地进行抵押贷款，间接满足地方政府的融资需求。在2018年国务院机构改革中，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌，国税地税征管体制改革迈出阶段性关键一步。目前，国税系统和地方政府相对独立，土地出让工作划转税务部门征收后，有助于解决土地出让收入缴纳不及时等现象，也将减少违规返还行为的发生，一定程度上对于通过返还土地出让金虚增土地收入严重的地区会有一定冲击。此前地方政府的这类操作，也是地方政府隐性债务增加的重要原因。此次，将土地出让收入划转税务部门征收，有利于减少不规范操作，在当前防范和化解隐性债务应有之义，也有助于城投公司的长期稳健发展。

整体来说，四项非税收入划转税务部门征收是落实“进一步深化预算管理改革”的体现，旨在进一步规范政府工作，有助于推进城投健康发展。