钟正生：有限的财政空间如何腾挪——2024年财政数据点评

作者：钟正生、张璐 （钟正生 系平安证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

事项：2024年全国一般公共预算收入同比增长1.3%，一般公共预算支出增长3.6%。政府性基金预算收入同比下降12.2%，政府性基金预算支出增长0.2%。

对非税收入猛增的辨析。12月公共财政收入单月同比增长24.25%，继11月显著提速后继续大幅攀升。其中，税收收入单月同比较上月尚有回落，其贡献主要来自非税收入，单月同比达到93.8%，拉动公共财政收入22.2个百分点。分中央和地方收入来看，12月中央财政收入单月同比增长40.4%，拉动公共财政收入19.1个百分点。可见，非税收入猛增，大头应来自中央政府收入。据《证券日报网》，“2024年……主要是部分中央单位上缴专项收益和地方多渠道盘活资源资产等拉高非税收入增幅约24个百分点。罚没收入增长14.8%，增幅逐季回落，其中上半年为25.2%、第三季度为13.8%、第四季度为-4.4%。”这说明2024年四季度非税收入猛增，应主要来自央国企利润上缴，而非地方政府加大罚没、收费力度。从已知数据的2023年非税收入构成来看，国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、专项收入分别占非税收入的42.2%、4.7%和22.7%，而罚没收入和行政事业性收费分别仅占11%和11.4%，并不是非税收入的核心构成。

有限的财政空间如何腾挪？一是，随着地方债务置换工作推进，地方政府财政收支压力缓和，年末“敢于”支出。12月公共财政支出单月同比增长9.6%，回到较高水平。其中，中央的拉动为-0.6个百分点，而地方的拉动达到10.1个百分点。投向上，12月一般公共预算支出主要投向了教育、科技和农林水事务，城乡社区事务和债务付息的贡献也较11月增强。二是，财政支出的方向侧重于“两重”建设项目，并囿于保基本民生和债务存量，在服务业提升方面的投资成为薄弱环节。从全年一般公共预算支出投向来看，财政对卫生健康、教育、科技以及交通运输领域的支持不及往年，但在农林水和城乡社区事务、以及社会保障和债务付息方面保持了较强的支持力度。三是，2024年财政收支完成均略欠于预算安排，赤字使用则略超预算，多出的3370亿实际赤字或主要通过调入资金和使用结转结余来补足。

广义财政如何受限？由于年末土地总成交量周期性增加、且不乏优质地块高溢价成交，12月国有土地使用权出让收入累计同比降幅收窄至-16%，较前11个月降幅收窄了6.4个百分点。这支持了全国政府性基金支出结束连续22个月同比负增。全年由于政府性基金的欠收、从而少支，2024年广义财政支出增速仅为2.7%，明显不及预算所安排的7.9%，绝对量上广义财政共少支出了19594亿。2025年，如果土地市场不能显著回暖，财政政策要保持理想支持力度，则需要扩大预算内赤字、或增加地方政府专项债规模，从而支持政府性基金支出达到合意水平。

风险提示：稳增长政策落地不及预期，地缘政治冲突升级，中美经贸冲突激化等。

2024年全国一般公共预算收入同比增长1.3%，一般公共预算支出同比增长3.6%。全国政府性基金预算收入同比下降12.2%，全国政府性基金预算支出增长0.2%。我们解读如下：

一

对非税收入猛增的辨析

2024年12月公共财政收入单月同比增长24.25%，继11月显著提速后继续大幅攀升。其中，税收收入单月同比为2.7%，较上月尚有回落，其贡献主要来自非税收入，单月同比达到93.8%，拉动公共财政收入22.2个百分点。分中央和地方收入来看，12月中央财政收入单月同比增长40.4%，拉动公共财政收入19.1个百分点，地方财政收入增长9.8%，拉动5.2个百分点。可见，非税收入猛增，大头应来自中央政府收入。

据《证券日报网》，“2024年，全国非税收入44730亿元，比上年增长25.4%，主要是部分中央单位上缴专项收益和地方多渠道盘活资源资产等拉高非税收入增幅约24个百分点。罚没收入增长14.8%，增幅逐季回落，其中上半年为25.2%、第三季度为13.8%、第四季度为-4.4%。”这说明2024年四季度非税收入猛增，应主要来自央国企利润上缴，而非地方政府加大罚没、收费力度。从已知数据的2023年非税收入构成来看，国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、专项收入分别占非税收入的42.2%、4.7%和22.7%，而罚没收入和行政事业性收费分别仅占11%和11.4%，并不是非税收入的核心构成。

从各税种的拉动情况来看，12月税收收入单月同比增速下降，主要受外贸企业出口退税增加影响。出口退税拖累12月税收收入5.3个百分点。2024年11月15日财政部、税务总局发布公告，从12月1日起取消59项产品出口退税、将209项产品的退税率从13%降至9%。但12月中国出口总额增速升至10.7%，同时当月开始实行的出口退税调整不一定完全反映在了当月税收数据中，因此，出口退税对财政收入的拖累仍然有所增大。而随着四季度中国经济企稳回升，12月国内增值税和企业所得税的拉动均持续扩大。

二

有限的财政空间如何腾挪

12月公共财政支出单月同比增长9.6%，回到较高水平。其中，中央的拉动为-0.6个百分点，而地方的拉动达到10.1个百分点。随着地方债务置换工作推进，地方政府财政收支压力缓和，年末“敢于”支出。

2024年财政收支完成均略欠于预算安排，赤字使用则略超预算。公共财政收入完成预算的98.1%（少收4248亿）、公共财政支出完成99.7%，而财政赤字完成105.5%。多出的3370亿财政赤字或主要通过调入资金和使用结转结余来补足。

支出投向上，12月一般公共预算支出主要投向了教育、科技和农林水事务，城乡社区事务和债务付息的贡献也较11月增强，“两重”建设加速推进对基建投资起到支撑作用。

从全年一般公共预算支出投向来看，2024年，财政对卫生健康、教育、科技以及交通运输领域的支持不及往年，但在农林水和城乡社区事务，以及社会保障和债务付息方面保持了较强的支持力度。体现财政支出的方向侧重于“两重”建设项目，并囿于保基本民生和债务存量，在服务业提升方面的投资成为薄弱环节。

三

广义财政如何受限

由于年末土地总成交量周期性增加、且不乏优质地块高溢价成交，12月国有土地使用权出让收入累计同比降幅收窄至-16%，较前11个月降幅收窄了6.4个百分点。这支持了全国政府性基金收入降幅收窄至12.2%，全国政府性基金支出结束连续22个月同比负增，累计同比增速达到0.2%。据CRIC统计，2024年30个重点城市城投拿地建面占比达到60%[1]，城投依然是土地市场的“托底”主力。

全年政府性基金收入完成预算的87.7%，少收8712亿；政府性支出仅完成预算的84.4%，少支18716亿。主要由于政府性基金的欠收、从而少支，2024年广义财政支出增速仅为2.7%，明显不及预算所安排的7.9%，绝对量上广义财政共少支出了19594亿。2025年，如果土地市场不能显著回暖，财政政策要保持理想支持力度，则需要扩大预算内赤字、或增加地方政府专项债规模，从而支持政府性基金支出达到合意水平。

风险提示：稳增长政策落地不及预期，地缘政治冲突升级，中美经贸冲突激化等。