民生智库 | 两会话民生：中国城市更新行动实践的全景把脉

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人民是城市的主人，中国式现代化，不只是“物”的现代化，更是“人”的现代化，作为统筹民生保障与城市发展的战略纽带，城市更新在推动居住品质优化与城市面貌重塑方面发挥着至关重要的作用。经过近五年的实践探索，城市更新的城市发展战略作用日益凸显。当前正值深化实施城市更新战略的关键阶段，需着力构建更精准、可持续的推进机制。民生智库系统梳理了五年来城市更新的两会热议焦点，结合实践特征分析，以及2025年重点省市城市更新的任务要点，从全周期精细化治理视角提出发展建议，以期为科学把握工作脉络、有序推进任务落实提供参考。

关键词：城市更新、城市体检、民生短板、城市品质

作

民生智库城市治理研究中心

毕晓佳

者

《2021年国务院政府工作报告》首次提出“实施城市更新行动”；《2022年国务院政府工作报告》提出“有序实施城市更新行动”的阶段性部署；《2025年国务院政府工作报告》进一步明确“稳步实施城市更新行动”，从有序实施到稳步实施，强调了可持续性和质效升级的行动重心，城市更新正在从单一改造转向综合治理，进入了全周期精细化治理的高质量发展新阶段。

一、两会代表委员

关于城市更新的热议焦点回顾

（一）2021年焦点：政府主导、试点探索

2021年，“城市更新”首次作为国家战略提出，代表提议出台城市更新立法，明确政府、市场、居民的权责边界，建议建立“更新项目负面清单”，禁止大拆大建。针对老旧小区改造机制，代表提出“财政资金+居民众筹+市场化融资”三方分担机制，建议允许提取住房公积金用于加装电梯，通过工作机制改革，解决产权纠纷、资金筹措等核心问题。

（二）2022年焦点：城市韧性、数字化治理、资金机制

围绕城市更新中的房屋安全与基础设施升级，建议强制排查20年以上建筑外墙安全隐患，全面加强城市危房排查治理、建筑外墙安全管理，完善老旧小区配套设施，同时提议建立地下管网数字化档案，实现“一网统管”，推进地下管网、燃气管道等“城市生命线”改造。在更新资金可持续性方面，建议发行“城市更新专项债”，期限延长至30年，提出设立国家级城市更新基金，吸引险资参与。

（三）2023年焦点：社会资本参与、历史保护

市场参与机制创新是城市更新的关键点，围绕引入社会资本参与，建议允许企业通过“容积率奖励”平衡更新成本，相关提议要求简化老旧小区改造审批流程至30个工作日。同时，呼吁建立城市更新大数据平台，公开项目全流程信息。在历史文化传承方面，提议历史街区更新需保留70%原住民，并建议将非遗传承人纳入更新项目评审委员会。

（四）2024年焦点：城中村改造、绿色低碳

随着大规模城中村改造启动，建议进一步规范城中村改造，“先安置后拆除”，安置房比例不低于60%。建议将城中村改造纳入保障性住房体系。绿色低碳更新也成为热议焦点，提议对使用光伏幕墙的更新项目减免税费，建议更新项目强制达到绿色建筑标准，推动存量建筑节能改造。

（五）2025年焦点：长期性资金、投融资模式

围绕形成可持续的城市更新模式，建议设立城市更新基金，整合保险、社保基金、住房公积金、银行理财、私募投资基金、信托资金等长期性资金参与城市基础设施更新改造。提议分类构建可持续的城市更新投融资模式，完善城市更新配套政策法规，为城市更新提供可持续发展模式。

二、五年来

城市更新行动的实践特征

（一）更新体系集成式深化

实践中城市更新形成了扩面协同和多领域渗透，在空间再生产中重构城市发展的底层逻辑。一是从项目导向转向系统治理，碎片化项目逐步化零为整，突破传统更新中“头痛医头”的困局，如通过工业遗存与生态修复系统集成，带动区域能级整体提升。二是从房地产开发转向民生改善，重点向老旧小区改造、基础设施建设等民生痛点倾斜，如旧改中保障性住房配建比例的提升，直接惠及中低收入家庭。三是从政府主导转向多元共治，构建政府引导、市场运作、社会协同的多元共治生态，如采取“居民自治+专业运营”模式，使居民诉求采纳率和社会资本参与度实现双提升。

（二）民生导向持续强化

聚焦民生短板拓展功能，城市更新的实施路径更加清晰。老旧小区改造内容从基础性的管网、电梯等扩展到提升适老化、智慧化，以及不断完善的社区养老、托育设施，并在更新实践中探索将显性工程与地下管网、社区治理等隐性工程一体统筹。2023年，住建部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》（建科〔2023〕75号），要求一体化推进城市体检与城市更新工作，将查找急难愁盼问题短板工作前置，明确了“先体检、后更新”原则。2024年，提出“平急两用”公共基础设施更新，重点改造体育场馆、宾馆酒店等空间，实现应急避难与日常功能融合。

（三）市场动能持续激活

在资金筹措和土地利用核心环节，政府积极推动市场力量深度介入城市更新，将可持续性与创新性置于突出位置，推动城市更新由“成本中心”向“价值引擎”转变。产权机制上，根据发展需求，对产权规则进行细化重构，进一步明确不同主体使用权益。金融支持上，聚焦城市更新项目往往具有投资规模大、建设周期长、资金回收慢等特点，探索规模化运用专项债券。此外，轻资产运营及数据资产化运营机制也提供了灵活的价值创造力。

（四）历史文化保护再生

针对城市更新中可能存在的大拆大建、拆真建假、以假乱真等破坏历史城区和历史文化街区的问题，2021年，住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），明确“历史建筑不得拆除”“拆除建筑面积率≤20%”等硬性指标。2023年，住建部在《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）中明确了城市更新底线要求。各地也在实践中积极探索“文化+商业”融合模式，以及小尺度改造保留社区文脉的“微更新”模式，通过对本土历史文化的解析，持续推动历史文化遗存在城市更新中实现从“保下来”到“活起来”的价值升维。

三、2025年重点省市

城市更新任务要点梳理

（一）共性核心任务

1．老旧小区与城中村改造

几乎所有省市均提及老旧小区综合整治，涉及建筑修缮、加装电梯、适老化设施、物业管理覆盖等，绝大多数省市有明确的量化目标。例如，北京实施500个老旧小区综合整治，治理背街小巷1100条，改造提升老旧厂房40处。同时，多地推进城中村改造项目，重点解决居住环境、安全隐患及功能配套问题，如上海启动25个城中村改造项目。

2．基础设施更新与韧性提升

开展燃气、供水、排水等老旧管线地下管网改造也是各地城市更新的重要任务，并明确改造里程目标。安徽将更新改造城市地下管网4500公里，四川将更新改造燃气、供排水等老化管道6000公里以上，辽宁将改造老旧管网4600公里等。山西、江苏、江西、湖南等多地提出加强供水、供电、通信、防洪排涝等城市生命线安全监测与韧性建设。

3．绿色发展与建筑升级

广东、江西、辽宁等地明确发展绿色建筑、装配式建筑及模块化建筑，推广绿色建筑，降低能耗并提升建设标准。山西、安徽等地强调修复城市生态系统，推动生产、生活、生态空间协同发展，低碳更新。

4．历史文化保护与特色更新

河北、辽宁、上海等地强调保护利用历史文化名城名镇名村，修复老建筑、老街巷，保留城市记忆，如外滩“第二立面”。天津、广东等地提出结合区域特色打造主题园区或产业聚合区，以特色化更新提升业态品质。

5．公共服务与社区功能完善

山西、广西、河南等地推动完整社区试点，完善教育、医疗、养老等嵌入式服务设施，建设“一刻钟便民生活圈”。广西、河南、青海等地加强社区无障碍环境与适老化设施建设，如加装电梯、优化公共空间。

（二）机制建设重点

1．政策工具持续创新

多地探索可持续更新模式，破解资金与产权制约。北京完善土地混合开发利用和产业用地到期续期政策，通过灵活用地政策吸引多元投资主体。上海优化更新成本管控机制，探索老旧建筑更新标准与资金平衡模式，提升项目经济可行性。天津完善低效用地盘活政策，针对低效园区、商圈等更新项目，出台规划、土地、产权、债权、金融等“一揽子”政策工具，降低社会资本参与门槛。

2．深化政企协同合作

深化探索市场化合作，引入社会资本参与存量资源盘活，天津、江西推广“市场化合作”模式，通过政府引导、企业主导的协作机制，鼓励社会资本参与存量资源盘活，如老旧厂房、低效楼宇改造。安徽推行“策划+融资+运营”一体化模式，整合社会资本从项目策划到运营的全周期参与，实现资金闭环和可持续回报。广东、青海引导企业通过绿色建筑、智能建造等新业态参与更新，以产业升级吸引市场化投资。

3．拓宽多元化融资渠道

福建、海南通过保障性住房、租赁补贴等政策性金融工具，联动住房保障与城市更新资金需求。山东、甘肃争取国家试点政策支持，探索专项债、REITs等融资工具，拓宽长期资金渠道。辽宁盘活闲置建设用地、商务楼宇等资产，以资产证券化、产权置换等方式撬动社会资本。

4．健全风险分担模式

江西建立省市县多层级城市更新项目库，通过项目打包、收益统筹等方式提升融资吸引力。河南、湖北结合大数据技术优化项目风险评估，推动金融机构开发适配更新项目的定制化金融产品。西藏、黑龙江争取中央财政转移支付与地方配套资金协同，降低边疆及欠发达地区更新项目的融资风险。

5．片区统筹与收益平衡

上海、天津以“片区更新”为单位，如上海桃浦、天津柳林街区，整合区域内土地增值收益和产业升级红利，实现跨项目资金平衡。浙江、湖南推动“全域数字化转型”与更新项目联动，通过智慧城市运营收益反哺更新投入，如数据服务、资源管理。安徽强调“投入产出良性循环”，通过公共设施配套提升周边土地价值，形成“以商补公”的资金循环模式。

6．推动精细化更新

江西构建“省市县多层级城市更新项目库”，通过体检成果分级分类匹配更新优先级，系统治理“城市病”，推动更新项目精准施策。辽宁将城市体检纳入城市精细化管理体系，结合大数据技术常态化监测交通拥堵、内涝、设施老化等问题。山西、青海建立“城市体检与城市更新一体化推进”机制，将体检结果直接转化为更新项目清单，实现“查病－治病－防病”闭环。山西、安徽将生态系统修复、绿色空间覆盖率等指标纳入体检，推动生产、生活、生态空间协同优化。江西、湖南重点开展城市生命线安全体检，排查管网老化、内涝风险等隐患。四川、甘肃针对“城市里子”工程进行专项体检，如地下管网、老旧危房，优先治理隐蔽性风险。

四、智库建议

（一）重新定位城市更新的内核与边界

从单纯的改造升级转向系统性集成，城市更新是推动现代化城市建设的重要抓手，更是推动城市治理现代化的重要战略。

一是做好更新过程快响应。“把最好的资源留给人民”“用最优的供给服务人民”，需要更具体地回应人民群众的急难愁盼，更加关注人民群众期盼幸福生活的诉求变化，将满足居民的需求作为城市更新的核心目标，通过系统的方法解决城市发展中的各种问题，不仅仅是改善城市的硬件设施，更要实现城市的社会服务提升和经济结构的优化。

二是做活更新内容高集成。聚焦城市更新全域统筹、系统治理的特征，整合规划、住建、文化、产业等部门的发展需求，打破行政壁垒，开展跨领域功能集成，推动“空间+产业+社会+文化”四位一体融合，避免单一维度改造。在基础设施建设、产业布局、公共服务等方面形成多体系有机融合，扩大城市更新的辐射范围和影响力。

三是做实更新模式强协同。加强统筹更新计划，建立跨部门协同的“城市更新联席会议制度”，布局相邻区域、立体空间的扩面协同开发。探索“飞地更新”模式、边界区域的协同更新，推动跨区域的资源调配与利益共享，实现优势互补。依托数字化技术整合地理信息、人口数据、产业分布等实时动态数据，辅助更新场景协同。

（二）构建行之有效的社会参与机制

以市场化方式去推进城市更新，增进利益共识，激活社会协同的深层动力，构建多方共赢的生态圈。

一是政府积极引导。政府要加速适应从“大包大揽”到“精准导航”的角色转变，搭建多方参与的协同平台，在文化保护、社会公平等底线问题上建立刚性底线，在开发强度、业态选择等领域保留弹性空间，激发多元参与主体创新的多样性。建立健全政策协调机制，避免不同政策之间的冲突和矛盾，保持对城市更新方向的战略把控的同时，充分释放市场活力与社会创造力。

二是企业精细主导。引导企业建立差异化竞争优势，摒弃赶“拆建潮”的粗放思路，转向“精准投资－文化赋能－社群共生－持续收益”的精细化主导思路。探索阶梯式分配机制，强化更新后的增值收益共享。建立城市更新全要素资源池，打通政企数据，有条件共享多维数据，提升企业精准捕捉与转化需求的能力，实现更为精准的业态选配、招商策划。健全空间运维参与机制，推动企业深度参与社区营造，挖掘空间在地附加值。

三是居民全过程参与和监督。强化城市更新宣传引导机制，培育专业力量引导居民充分运用知情权，增强居民的“共同缔造”参与意识，推动居民合理精准表达需求。建立参与式诊断机制，借助专业指导，带动居民积极有序参与城市更新全过程跟踪。健全实质性的协商议事机制，解决居民关切的重大利益事项，推动分层决策，实现城市更新“实施效率”与“群众获得感”的双重提升。

（三）健全城市更新成果的长效保持机制

以城市体检为起点，聚焦“改后失管”问题，推动城市更新从“机械式配合”到“有机共生”的质变跨越，确保更新成果长效可持续。

一是明确牵头主体与协同分工逻辑。根据更新项目的战略定位选择牵头部门，创新协同主体分工机制，明确主协部门责任比例，动态调整权责清单，确保事权财权对应，实施联合考核。针对跨领域或跨区域更新项目，探索功能型管委会模式，赋予协同审批、资金统筹等特殊授权，打包关联事项提升协同效率。

二是推动城市更新与日常管理的深度统筹。一方面，紧密贴合城市精细化管理工作要求，结合特定领域建设发展刚需，开展深度专项体检，集中解决突出问题；另一方面，充分借鉴城市管理工作中的成熟经验，聚焦常态管理开展管理效能评估，同步加强与规划、建设、管理和运营等各相关单位在管理效能评估结果信息方面的交流与共享，形成协同互馈的工作格局。

三是建立全周期绩效评价体系。事前针对资金筹措方案开展可行性评价，重点评估资金渠道的合规性，如专项债额度匹配度、社会资本退出机制合理性，从源头上保障城市更新项目资金的稳定与安全。事中建立城市更新资金动态绩效运行监控机制，依托数字化平台，跟踪资金拨付进度与城市更新项目产出匹配度，及时地调整资金使用策略。事后运用成本效益分析法与多维度指标，对城市更新的资金效益进行综合评估，如投资回报率、社会满意度。全面衡量城市更新项目资金投入所产生的经济与社会效益，不断提升城市更新工作的质量与成效。

END

内容编辑 | 连雪红

文字校对 | 孙昊冉

编 审 | 王东华

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原标题：《民生智库 | 两会话民生：中国城市更新行动实践的全景把脉》

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来源：北京民生智库

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