各国尚未就国际海底区域矿产资源的惠益分享机制等达成共识
文 | 陈书凌
编辑 | 徐沛宇 韩舒淋
2025年6月9日，在第三届联合国海洋大会上，联合国秘书长古特雷斯就深海采矿问题发出警示，深海不能沦为法外之地。同期，斯洛文尼亚、塞浦路斯、拉脱维亚和马绍尔群岛四国首次公开表态反对深海采矿，全球支持暂停或禁止深海采矿的国家增至37个。
但在2025年4月24日，美国总统特朗普签署了一项旨在强化深海矿产资源开发的行政令，要求相关部门在行政令颁布60日内，依据《深海底固体矿产资源法》框架，加速审批“区域”的矿产勘探与开发许可。这一行政令，越过了国际海底区域采矿活动的唯一国际主管机构——国际海底管理局（下称“海管局”）。
不足够了解的情况下拉开帷幕，而各国尚未就其中“区域”矿产资源的惠益分享机制等达成共识。
国际海底区域矿产资源开发在法律法规和科学认知上存在大量空白。在国际海底管理局框架下，各利益相关方正在磋商有关深海矿产资源开发的规章；科学界对深海生态系统及其环境敏感性的认知也还在不断深化。
海管局是基于《联合国海洋法公约》（下称“《公约》”）和《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（下称“《执行协定》”）设立的国际组织。根据《公约》第十一部分第一三七条，国际海底区域（下称“区域”）内资源的一切权利为全人类所有，海管局代表全人类组织和管理“区域”内矿物资源相关的活动。
根据《公约》，“区域”指国家管辖海域以外的海床、洋底及其底土，占据49%的地球表面积。 当前，“区域”内受到关注的深海矿产包括多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳，其中包含了镍、钴、铜、锰等金属元素。深海矿产主要分布在深海海山、深海平原和大洋中脊。
美国并非《公约》缔约国，仅以观察员的身份参与海管局谈判，无权为“区域”内的矿产活动提供担保。美国于1980年通过《深海底固体矿产资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，DSHMRA），其中覆盖了深海矿产资源的勘探与商业开发，是最早一批就海底区域资源勘探开发立法的国家。
特朗普将美国颁布的《深海底固体矿产资源法》作为国际海底区域矿产开发的法律依据，不仅违背了海管局的管理框架，同时与《公约》中人类共同继承财产原则发生冲突。
特朗普抢跑深海采矿
特朗普签署上述政令的触发点可回溯到2025年3月27日。当国际海底管理局（ISA）第30届会议第一期理事会接近尾声时，加拿大金属公司（The Metals Company，下称“金属公司”）突然宣布打破常规——其美国子公司（TMC USA）计划绕开国际监管体系，转而寻求美国单边许可机制开发“区域”矿产资源。
这一极具争议的商业策略在不到一个月的时间内迎来政治回应：特朗普于当地时间4月24日签署深海矿产开发的总统行政令，要求相关部门在行政令颁布60日内，依据《深海底固体矿产资源法》框架，加速审批“区域”的矿产勘探与开发许可。
仅五天后，4月29日，金属公司向美国国家和海洋大气管理局（NOAA）提交了勘探与开发许可申请。
金属公司向美国提交的开发许可区域位于东太平洋的克拉里昂-克利珀顿（Clarion Clipperton）断裂带，整个断裂带面积约为450万平方公里，其宽度与美国大陆相当。据保守估计，该断裂带许多矿产元素的储量甚至多于全球陆地储量的总量；同时，科学家们发现，在克拉里昂-克利珀顿断裂带调查到的生物种类中，70%-90%的生物物种存在认知空白。
根据金属公司发布的信息，金属公司向美国国家海洋和大气管理局（NOAA）提交了两项勘探许可证和一项商业开采许可证。开采许可证申请区域总面积25160平方公里，勘探许可申请总面积为199895平方公里，金属公司预计，勘探区域的资源总量包括1550万吨镍、1280万吨铜、200万吨钴和3.45亿吨锰。
在一些国际法专家看来，尽管美国不曾签署《联合国海洋法公约》，但其历史态度和行为表现出了对《公约》部分内容的认可；同时，《公约》的主体由习惯国际法构成，因此也对美国具有法律约束力。此外，美国签署了《执行协定》（但未加入），该协定确认了海管局管理“区域”内勘探开发活动的职权和“区域”内相关规定。
国际海底区域的深海矿产活动包含探矿、勘探和开发三个阶段。当前尚未开启区域内的商业采矿活动，仅以勘探合同方式批准了勘探活动。目前共有21位勘探合同承包者共持有30份勘探合同，承包者覆盖了国家、政府间组织以及私营公司。
此前，海管局陆续通过了针对多金属结核、多金属硫化物以及富钴铁锰结壳的探矿和勘探规章。2014年至今，海管局逐步推进关于《“区域”内矿产资源开发规章》（下称“《开发规章》”）的谈判。2024年7月，海管局理事会完成了《开发规章》草案的一读。2025年3月，理事会审议了2024年11月发布的《开发规章》修订案文，审议进程过半；接下来7月，理事会将继续推进审议工作。
在特朗普发布上述行政令后，法国、中国与欧盟等均从国际法的角度提出了反对，谴责美国对多边主义的破坏，海管局亦重申了其是国际海底区域采矿活动的唯一管理机构。海管局秘书长卡瓦略发表声明，对美国行政令干扰“区域”内活动表示遗憾。卡瓦略多次强调“区域”及其资源属于人类共同继承财产，并驳斥任何有关海管局偏袒环保组织的指控。
深海采矿的环境影响
随着科学考察和研究的推进，深海的绚丽多彩逐渐显露：在诸如海山和热液喷口等生态系统里分布着丰富的生物多样性。科学家最近还在克拉里昂-克利珀顿采样时发现暗氧（即不通过光合作用产生的氧气），打破了深海仅消耗氧气的传统认知。
如今，科学研究已经发现深海采矿本质上会严重破坏开采区域的栖息地和生物多样性，依赖海底资源生存的生物类群在受到干扰后或可能局部灭绝，或可能需要数百万年才得以恢复。一项长期科学研究显示，在试采发生的44年之后，仍存在受到明显扰动的区域。
此外，采矿过程中释放的包括金属在内的有毒物质将改变海底水化学环境，并通过富集作用导致食物链中更高的重要经济鱼类发生毒素积累，严重情况下还可能影响深海生物的生存。
在深海采矿企业看来，深海采矿相比陆地更加“环保和低碳”。然而在科学家眼中，即便在已有认知相对较好的陆地上，采矿仍造成了严重的生态破坏；相较之下，位于海平面200米以下的深海环境更加偏远且复杂，采矿造成的影响更难预测，且对破坏后的生态进行修复几乎不可行。
考虑到海洋的流动和连通属性，采矿引起的大量悬浮沉积物将扩散到开采区域周边海域。深海采矿带来的噪声、灯光和震动等物理干扰会扰乱鲸类等海洋生物之间的交流。此外，深海采矿可能给小岛屿国家带来的社会和经济影响同样不能忽视，尤其是与开采区域临近的国家。
海洋资源的可持续利用需要建立在充分的科学依据和完善的法律法规上。鉴于科学认知和法律法规仍存在大量空白，各国应基于预防性原则暂缓深海采矿，将重点放在对深海生物、生态系统和深海采矿潜在影响的科学研究上。
海洋是一个流动和连通的整体，保护和可持续利用需要各国各界的共同努力。当前，各国正就国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的保护和可持续利用展开讨论，国际合作正处在凝聚共识的关键阶段，各国各界应一起携手维护多方参与，共同推进国际海洋的治理。
（作者为绿色和平海洋项目顾问，编辑：徐沛宇，韩舒淋）
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