在滥用法规的过程中，特朗普总统倒是为国会改革301条款提供了一个路线图，让我们有机会确保未来的总统不会跟随他的步伐。
1974年《贸易法》第301条赋予美国贸易代表（USTR）广泛的权力，去调查据称损害美国公司的"不公平"外国贸易政策，并发动征收关税或其他贸易限制，以实现消除这些政策。从20世纪80年代到90年代，该法规是美国贸易政策的一个常见工具，授权美国贸易代表在此期间进行近100次不同的调查。然而，自1995年世界贸易组织（WTO）成立以来，USTR很少使用301条款，而且，几乎完全是为了发起或实施WTO争端解决行动。也就是说，根据WTO规则，这些行动本应取代曾经根据该法适用的各种单边贸易行动。特朗普政府偏离了美国的这一长期做法，利用301条款的缺陷绕过世贸组织，对多个美国贸易伙伴征收单边关税，并在此过程中造成了巨大的经济和地缘政治成本。
在这种历史背景下，本文研究了特朗普政府的行动，评估了该法律是如何超出其预期目的而直接违反美国的世贸组织义务的，并提出了防止未来滥用的实际改革。
引言
单边贸易工具的广泛滥用，是唐纳德-特朗普总统任期的一个标志。他的行为促使众议院和参议院的立法者考虑两党立法，以限制总统在没有大量国会投入或监督的情况下征收进口关税的权力。特别是有一条法律，即1974年《贸易法》中的第301条，赋予美国贸易代表（USTR）广泛的权力，在总统的指示下对不公平的贸易行为作出反应。这种不公平贸易行为，包括违反美国贸易协定或"外国不合理或歧视性的行为、政策或做法，并对美国商业造成负担"。
1995年世界贸易组织（WTO）成立后，第301条很少被援引。因为，WTO规则通常禁止成员单方面裁定贸易争端。然而，2017年，特朗普总统恢复了这一很少使用的法规，以实现他的一些经济和地缘政治目标，最主要的是为了打击所谓的中国知识产权滥用。特朗普对美国从中国进口的数十亿美元的产品征收关税，然后，对中国政府对第一轮关税的报复征收更多的关税。
特朗普政府利用国会根据法律赋予总统的广泛的程序性和实质性自由裁量权，以及法律文本的模糊性，实施这些和其他301条款的关税。在此过程中，总统不仅对美国的经济和贸易关系造成了重大损害，而且，还无视了几十年来的先例以及美国政府对外国同行的承诺，也就是，在世贸组织协议生效后限制使用301条款。
然而，在滥用法规的过程中，特朗普总统也为国会改革301条款提供了一个路线图，以确保未来的总统不能效仿他的做法。对总统在301条款上的权力进行约束，不仅有助于国会收回其监管国际商业的权力，从而对行政部门的过度行为起到充分的制衡作用，而且，也表明美国对维护基于规则的国际贸易体系和恢复与美国盟友的脆弱的经济和地缘政治关系的认真程度。
背景
鉴于特朗普政府下的行政部门行动所施加的一系列关税，人们可能会忘记，国会在监管与其他国家的贸易方面拥有专属和全面的宪法权力，并且，曾经是改变美国关税的唯一工具。当国会根据《1934年互惠贸易协定法》授予总统一些贸易政策权力时，这种做法开始发生转变，此后这种趋势只是一味地加速。
其中最重要的立法变化是301条款。二战后，两党对贸易的地缘政治利益的信念不断发展，导致了1947年关税与贸易总协定（GATT）的谈判，根据该协定，参与国对彼此的货物放开了大部分关税，并同意其他各种规制。然而，《关贸总协定》缺乏关于许多非关税壁垒的规则，而且，只有一个薄弱的、没有约束力的执行机制，也没有对不利的裁决提出上诉的手段。还有人担心，美国的贸易伙伴会不提供互惠的贸易。这些问题，加上1970年代初美国经济不景气和出口表现疲软，导致国会通过了《1974年贸易法》，其主要目的是扩大总统的权力，以谈判达成"协调、减少和消除非关税壁垒和其他扭曲国际贸易的协议，并为国会审议和执行这些协议建立符合宪法的程序"。
该法案还扩大了行政部门处理不公平贸易做法的权力。第三章是为了"确保对外国进口限制、出口补贴和价格歧视......以及其他不公平的外国贸易做法作出迅速和肯定的反应。"该法案第301条，授权总统对那些对美国贸易保持"不合理或不正当"限制的外国贸易伙伴进行报复。如果美国贸易代表办公室确定：
(1)一个外国的行为、政策或做法是不合理的或歧视性的，并对美国的商业造成负担或限制，并且(2)美国的行动是适当的，贸易代表应采取一切适当和可行的行动......在总统的权力范围内，总统可以根据本款指示贸易代表采取，以获得消除该行为、政策或做法的影响。在总统的权力范围内，可以就任何货物或服务的贸易，或就与该外国有关的任何其他领域，采取相应的行动。
受301条款约束的行动或外国行为类型包括：
违反贸易协定；
不合理的行为（违反或不符合美国国际法律权利的行为、政策或做法，如拒绝给予国民待遇或正常贸易关系待遇）；以及
不合理的行为（不一定违反或不符合美国国际权利的行为、政策或做法，但在其他方面是不公平和不公正的）。
换句话说，总统可以根据301条款采取一项行动，例如，对进口产品征收关税，来对不公平的贸易行为进行报复，包括市场准入限制或对美国出口的其他障壁。
根据该法规，美国贸易代表署可以根据任何相关方提出的申请或在与私营部门咨询委员会协商后自行启动301条款调查。301条款调查的请愿书是传统的方法，私人利益可以促使美国贸易代表处对外国采取法律行动。然而，自1995年以来，美国贸易代表署在所有301条款的调查中，有74%是自行发起的案件，这表明在这些案件中不再有国会和私营部门的参与。这一转变可能是由于1995年建立了世贸组织及其具有约束力的争端解决制度。此后301条款的案件几乎完全用于建立一个可以转化为正式的世贸组织争端的案件。
301条款的调查，由一个委员会实施，该委员会包括一名来自美国贸易代表署的官员作为委员会主席，以及来自其他与被调查问题有关的机构的个人。该委员会审查投诉，举行公开听证会，并向由高级公务员组成的贸易政策工作人员委员会提出建议。美国贸易代表处根据该委员会的建议决定是否对301条款案件采取行动。
美国贸易代表被授权根据301条款采取两种不同类型的行动，因为，该法规规定了强制性和自由裁量权行动。301(a)条涉及"强制行动"，也就是说，如果美国贸易代表处发现存在不公平贸易行为，就必须采取某些行动。然而，对五种情况，USTR不需要采取行动，具体如下：
1 世贸组织小组报告，或贸易协定下的争端解决裁决，发现美国的贸易协定权利没有被剥夺或侵犯；
2 美国贸易代表署发现该外国正在采取令人满意的措施给予美国的贸易协定权利，或已同意消除或逐步取消不公平的贸易做法；
3对美国商业的负担或限制有一个迫切的解决办法；
该国家已经提供了令人满意的补偿性贸易利益；
在特殊情况下，美国贸易代表署认为采取行动将对美国经济产生与利益严重不相称的不利影响，或者美国贸易代表署认为采取行动将对国家安全造成严重损害。
第301(b)条涉及"自由裁量权"，如果USTR发现一个外国的行为、政策或做法是不合理的或歧视性的并对美国商业造成负担，他或她可以采取行动。美国贸易代表拥有自由裁量权，可以在总统的具体指示下，采取一切适当和可行的行动，以获得消除该行为、政策或做法。美国贸易代表可以采取的行动类型包括征收关税或进口限制，退出或暂停贸易协定的优惠，或签订有约束力的协议，要求目标外国消除有争议的负担行为或做法，或向美国提供补偿性贸易利益（例如，在另一个行业或部门的自由化）。如果美国贸易代表确定进口限制是适当的行动形式，他或她必须优先考虑关税而不是其他形式的进口限制，并考虑在递增的基础上用同等的关税取代任何其他形式的进口限制措施。
对一个外国采取的301条款行动会受到某些限制。首先，它的价值必须与该国对美国商业施加的负担或限制相当。第二，美国必须参与国际争端解决工作，特别是在世贸组织，与301条款程序并行。事实上，美国贸易代表署必须在确定调查这些做法的同一天，要求与被指控从事不公平贸易做法的外国进行磋商。如果所采取的措施可能违反了贸易协定，而且，问题不能通过协商解决，美国贸易代表署必须迅速要求根据协定进行正式的争端解决。最后，在准备协商和争端解决程序时，USTR必须从请愿者和适当的私营部门咨询委员会那里寻求信息和建议。应该强调的是，美国法律限制USTR在未向WTO提出挑战并获得授权实施相应反措施的情况下，根据301条款对WTO协议所涉及的任何索赔采取行动。然而，美国贸易代表署可以对世贸组织协定未涵盖的做法使用301条款。
图1显示了1975年至2020年的301条款调查的总数。请注意，1984年，国会修订了1974年的《贸易法》，并赋予美国贸易代表办公室更多的权力来自行开展调查。1995年世贸组织成立后不久，调查数量明显下降，此后立即增加，主要来自于新的世贸组织争端行动。从1975年到2020年，共有130起301条款调查，其中35起，也即仅占所有案件的27%，是在世贸组织成立后启动的。
301条款与世贸组织的一致性
301条款允许对贸易争端进行单边裁决与世贸组织协议，通常要求争端只能通过多边渠道进行的做法，是否一致，一直是一个有争论的主题。为了解决这一潜在的冲突，将世贸组织协议纳入美国法律的《乌拉圭回合协议法》的具有约束力的行政行动声明（SAA）指出，美国贸易代表办公室"将"（而不是"可能"或"可以"）对任何"被指控违反乌拉圭回合协议或损害美国在该协议下的利益"援引世贸组织的争端解决程序。然而，SAA补充说，"无论是301条款还是WTO争端解决谅解书(DSU）都不会要求贸易代表援引DSU争端解决程序，如果贸易代表认为某一事项不涉及乌拉圭回合协议。"由于这一理解，1995年后根据301条款程序开始的几个案件已被提交给WTO争端解决。美国贸易代表署也曾直接将案件提交给世贸组织，而根本没有通过301条款启动调查。
关于301条款的行动必须遵循SAA的要求，以保持与美国的WTO义务一致。这一点在1999年1月欧盟（当时在世贸组织中被称为欧洲共同体）就301条款对美国提起的世贸组织争端中得到了证实。欧共体认为，301条款的以下方面不符合世贸组织的规则：美国可以在世贸组织对该问题的裁决通过之前，根据301条款采取单边行动；美国可以单方面确定世贸组织的裁决是否被案件中的被告方执行，并在寻求世贸组织的额外争端解决程序之前，采取行动补救基本问题；301条款提供了一个较短的时间框架，允许美国贸易代表处在世贸组织作出裁决之前确定暂停优惠的程度并强制执行这些优惠。
然而，世贸组织专家组认为，美国在具有约束力的SAA中做出的承诺，消除了任何表面上与世贸组织法律不一致的情况。专家组指出，SAA包含了政府的观点，由总统提交给国会，并得到了国会的认可，涉及到解释和应用，并包含了承诺，未来的政府也将遵循，国内和国际行为者都可以依赖。
专家组认为，美国承诺在适用SAA中规定的301条款时遵循世贸组织的程序和法律，这足以克服301条款表面上与世贸组织规则的任何不一致。然而，专家组也指出，美国的做法可能与这种法律上的一致性相矛盾，从而违背了美国的世贸组织义务。
专家组解释说，如果美国政府或美国政府的另一个部门否定或以任何其他方式取消SAA中阐述的、并由美国向本专家组确认和扩大的承诺，这种符合性的结论将不再有理由。此外，正如世贸组织贸易法专家西蒙-莱斯特所说，即使事实证明美国的行动不符合对DSU的正确解释，专家组也表示相信美国将从那时起遵循并等待DSU程序的完成，然后再做出决定。
正如我们在下一节所详述的那样，特朗普政府打破了美国过去的做法，违反了《特别援助协定》中的承诺。因此，特朗普政府采取的行动，其中一些行动在拜登政府的领导下仍在继续，违反了世贸组织的规则，也许同样重要的是，美国对其贸易伙伴长期以来的承诺，即在世贸组织规则发挥作用的情况下，绝不会利用301条款实施单边报复行为。
来源：美国智库卡托研究所2022年6月14日刊登由Scott Lincicome,Inu Manak和Alfredo CarrilloObregon撰写的《政策分析报告No.930 不公平贸易还是不公平保护？301条款的演变和滥用》的一部分。文章很长，打算选择认为有益的部分与大家分享。
