二战后，美国既然要占着冲绳，为何把主权给日本？背后包藏一野心

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早在第二次世界大战结束以前，美国国务院就开始研究战后对日本的基本政策。国务院的基本出发点和归宿点都是放在清除日本帝国主义霸权和与苏联保持战略协调关系的基础之上的。

1、冲绳划归日本的缘起

1943年，国务院“战后对外政策咨询委员会”下属的“领土小组委员会”提出建议：

按照《大西洋宪章》规定的“不扩大领土的原则”，在实现冲绳非武装化以后，将冲绳归还日本。

1944年秋，国务院的日本问题专家波顿提出建议：

“如果将台湾和原托管统治地区（第一次世界大战以后日本托管的原德国在西南太平洋的属地)从日本帝国分离出来，琉球群岛的战略重要性就变得有限了。”

“日本始终强调历史上对该群岛的领土权、民族的同一性和地理的邻接性。”

从这一点来看，应该将冲绳保留在日本的领土范围以内。

《雅尔塔协定》以后，美国国务院对冲绳的处理政策原则虽然开始发生变化，但是并没有将冲绳问题与美苏对抗直接联系起来，仍然是从防止日本对美国安全保障构成新的威胁这个角度考虑的。

1945年12月至1946年1月，国务院远东调查部官员（原哈佛大学国际关系学教授)罗伯特·爱莫逊受命研究冲绳问题。

他认为：如果在军事上没有必要将冲绳作为基地，就应该将冲绳归还给日本。

如果有必要将冲绳作为美国的军事基地，就将冲绳划分成为三个部分：

只将包括原来在萨摩藩管辖下的奄美大岛在内的琉球北部（北纬28度40分以北）归还日本；琉球南部分别作为“一般托管地区”和“战略托管地区”。

所谓“战略托管地区”，指的是那些美国国防不可缺少的、决不能允许未来的潜在敌国控制的地区。在这些建议的基础上，部际远东地区委员会起草并向国务院、陆军部、海军部部际政策协调委员会提出了关于托管统治及其处理办法的政策文件。这就是SWNCC59/1文件。

其基本结论是：

“从政治、外交方面来看，应该将冲绳作为诸小岛处理，返还给非武装化的日本。”

在这里所说的“诸小岛”，乃是沿用《波茨坦宣言》中的说法。

《波茨坦宣言》规定：

“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

国务院远东局之所以坚持要在“非军事化以后将冲绳归还日本”，1946年6月19日国务院的一份备忘录说明了原因。

该文件认为，在前日本帝国的领土当中，将要置于美国控制之下的区域必须满足以下条件：

该区域应该是美国安全保障方面不可缺少的区域；美国对该区域的控制不能被其他盟国视为威胁，不能损害与其他盟国的友好关系；该区域的面积、人口不能成为美国的负担。被控制的区域与美国的距离越远，以安全保障的需要为由而控制的正当性就越弱。被控制区域的人口越多，美国就越容易被指责为帝国主义。

正是这些构想为美国政府处理冲绳的政策定下了基调。

杜鲁门政府最初也基本上依循这个政策方向，1945年9月22日公开发表的《战后初期美国对日政策》宣布：

“日本的主权将限于本州、北海道、九州、四国诸岛以及根据开罗宣言和美国已经参与或可能要参与的其他协定中所决定的一些外围小岛。”

2、美国直接控制冲绳的行动

与国务院相比，美国陆军部、海军部等军事机构着眼于海外军事基地对美国安全保障的重要性。1945年9月一10月间，参谋长联席会议一直在讨论美国需要的海外军事基地及其权利问题，将冲绳群岛、格陵兰群岛、冰岛并列。

其中，又将冲绳作为亚洲太平洋地区最重要的海外军事基地，主张“将琉球、小笠原群岛、原日本托管统治的各岛屿、太平洋中部所有岛屿全部置于美国排他性的战略控制之下”。

1946年1月，参谋长联席会议更加明确地提出：

“北纬31度线以南、九州至台湾之间的所有岛屿，全部作为战略区域实行托管统治”（北纬31度线是九州与种子岛之间的分界线)。

1946年1月29日，盟军统帅部宣布：

“日本政府的行政管辖范围限定在日本本土及其周围的诸小岛。冲绳、奄美大岛、伊豆群岛、小笠原群岛置于美国的直接军政统辖之下。”

这样，在处理冲绳的政策上，美国政府内部实际上存在着多种选择。

在国务院内部，有将军事基地与行政管理权相分离的“返还论”。在部际政策协调委员会内部，有“非军事化以后返还论”。

美国政府内部实际上存在两大对立的政策主张：

国务院从政治角度强调应该将冲绳归还日本，仅仅把冲绳的军事基地作为“战略托管地区”；而参谋长联席会议从军事战略角度主张将整个冲绳群岛作为“战略托管区域”，二者针锋相对。

双方多次协商，但是毫无成效。

1946年11月，杜鲁门总统发表声明，将琉球和小笠原群岛与原日本托管统治区域同样处理，置于美国的战略托管统治之下，并且向联合国安理会提出此方案。

1947年4月2日，联合国安理会通过美国的这一提案，同年7月18日公开发表。东京盟军总司令部根据参谋长联席会议的指令，将北纬30度以南区域在行政管辖方面与日本本土分离开来。

3、美国国内对冲绳归属的分歧

与此同时，随着美苏在欧洲矛盾的激化和美苏冷战局面的出现，陆军部、海军部、参谋长联席会议、国务院政策设计委员会等部门对《对日和约草案》的研究，便朝着彻底否定现行对日政策，将美苏冷战与对日政策直接联系起来并且要求重新制订对日政策的方向演变。美国政府有关决策机构在冲绳问题上的认识逐渐从分歧走向统一。

所谓“分歧”，指的是在国际外交领域如何处理冲绳问题上仍然存在着不同的主张。

其一，国务院政策设计委员会的基本立场是：“从战略的理由来看，应该将包括冲绳在内的琉球群岛南部置于美国的战略托管之下。”

“由于这个方案意味着美国的扩张主义行动，提出时应该注意使联合国容易接受。”

“如果苏联将千岛群岛南半部给予日本，美国政府就应该作出同样的姿态，将琉球群岛北部归还日本。如果苏联在领土问题上不实行这种让步，美国政府在提议对琉球群岛南部实行战略托管统治以前，应该保留对琉球群岛北部的处理权。"

“我国在太平洋的兵力必须适当部署。有必要部署在靠近日本本土诸岛屿，即琉球群岛和小笠原群岛。”

“应该将琉球群岛的南部、小笠原群岛、火山列岛、南鸟岛与日本相分离，置于美国的战略控制之下。”

“在谈判期间，美国政府应该首先提出将整个琉球群岛与日本分离的建议，在讨论日本将来的防卫问题以前，保留对琉球群岛地位的最终处理权。

但是，如果苏联参加对日媾和会议，并且同意由日本领有千岛群岛南半部，美国政府应该提议日本领有北纬29度线以北的琉球群岛(对美国来说，该地区只有很小的战略价值)。这样，在谈判结束时，美国政府应该提议由日本领有北方诸岛。”

其二，五角大楼的基本立场是：“在国务院政策设计委员会的文件中应该明确指出这一点，要求置于美国战略控制之下的琉球群岛是北纬29度以南地区。”北纬29度线位于九州南部岛屿与奄美大岛之间，这也意味着要将奄美大岛和琉球群岛从日本领土当中分离出来。

“在与苏联之间的问题解决以前，在与中国有关的问题得到圆满解决以前，特别是在实现能够确保正在非武装化的日本不受来自亚洲大陆的侵略以前，如果美国军事力量从日本和琉球群岛撤退，将损害我国的安全保障利益。”

在这里，五角大楼偷梁换柱，把美国安全保障的中心课题从“美国防止日本的侵略”转变成为“美国要为日本不受来自亚洲大陆的侵略而防卫”。

其三，国务院远东局并不赞成战略托管统治方案，主张按照美国在菲律宾的军事基地那样实行“租借”方式，以避免国际舆论对美国的非难。

其四，东京盟军统帅部司令麦克阿瑟认为：美国的战略防线已经不是南北美洲的西海岸，而是亚洲大陆的东海岸。应该将在菲律宾的防卫据点向北延伸，构筑起从马尼拉至日本、夏威夷直到阿留申群岛的这样一条U形防线。

其中，空军的战略轰炸能力乃是战略核心，冲绳作为空军基地具有重要地位。没有必要在日本本土建立空军基地，但是应该占领北纬29度以南的琉球各岛。

“现在，美国已经确立了对冲绳的独占权。冲绳不是在盟军总司令部的管辖之下，而是在美国远东军司令的管辖之下。因此，琉球群岛已经完全在美国的控制之下。如果我们不同意，即使不对外开放，也完全可以。”

在麦克阿瑟看来，只要美国能够确保对冲绳的控制权，日本本土就有可能实现非军事化。换言之，麦克阿瑟在考虑冲绳地位问题时是从冲绳与对日占领政策的关系上着眼的，是将冲绳长期军事基地化作为日本本土非军事化的保证。

4、冲绳归属问题的最终统一

所谓“统一”，指的是美国国家安全政策的最高决策机构在1948年10月一1949年5月间最终确定了美国对冲绳问题的政策。

1948年10月7日，美国国家安全委员会讨论转变对日占领政策的NSC13/2文件。

在冲绳问题上，该文件提出：

“美国应该长期保持在冲绳的各种设施，以及在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛上参谋长联席会议认为必要的各种设施。因此，应该扩充在冲绳以及冲绳附近的军事基地。担负上述各岛屿管辖责任的美国机关应该尽快制订、实施有关计划，提高当地社会经济和社会福利，尽可能把当地居民的经济赤字减少到最低限度。在适当的时机，应该以最有利的方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛的长期的战略控制权。”

应当说，这个方案基本上整合了有关各方的建议案。

然而，陆军部长罗亚尔仍然认为这个方案没有完整地表达五角大楼的意愿，要求加以修改和补充。他提出的修正案全文如下：

“美国政府认为，在确保政治、经济稳定所需要的限度以内，减轻由于北纬29度以南琉球群岛占领费而产生的负担，这是美国的国家利益所在。将此公布于世不符合美国的利益。在当前情况下，也不是获得国际社会承认的适当时机。

美国政府对北纬29度以南琉球群岛的政策应该如下。即：驻守在北纬29度以南琉球群岛的美军和政府机构为了实现上述有关社会经济和社会福利计划，为了将来把当地经济赤字减少到最低限度，在必要和可能的范围以内，自本日起60日以后，开始支付日常开支，上述地区在财政上不属于其他占领地区，不承担任何债务。”

1949年1月17日，代理国务卿洛维特同意将该段文字作为NSC13/2文件第(5)条的补充内容。2月1日，杜鲁门总统批准了这一修正。1949年5月6日，正式列入NSC13/3文件。

按照NSC13/3文件的规定，陆军部负责制订、实施对冲绳战略托管计划；国务院负责解决有关冲绳地位的国际承认方式问题。

这样，美国对日占领政策的转变使之对冲绳的政策从属于遏制苏联的战略目标。与此同时，美国对冲绳的政策与美国的对日政策又相对分离，具有独特性。

这集中表现在：

美国政府始终没有要求日本放弃对冲绳的主权，始终坚持的是美国对冲绳的托管权。从此以后，美国政府对日本南方领土政策的变化主要集中在如何确定托管区域的分界线问题上。

5、究竟谁拥有冲绳主权？

从冲绳问题来看，主张由美国政府长期控制冲绳的主要是以参谋长联席会议为首的军方势力和国务院政策设计委员会。

美国国务院远东局以及日本政府都主张冲绳不适用于托管统治，而应该通过安全保障条约或者是特别基地协定的方式租借使用，将其主权归还给日本。

美国国家安全委员会第13/3号文件确定了处理冲绳问题政策的基调。

杜勒斯积极调整美日之间的分歧，既满足了美国政府中各种主张托管冲绳的力量的要求，又满足了日本政府的部分要求。《旧金山对日和约》以后，冲绳问题从多边国际政治问题转变为美日关系的问题。美国政府对冲绳的政策与对日本的政策逐渐由分离走向结合。但是，美国政府对待冲绳问题的政策在20世纪50年代、60年代仍然有着相当大的差别。

在杜鲁门政府和第一届艾森豪威尔政府时期，美日关系中的核心问题是美国将冲绳问题与日本重整军备问题直接联系起来。美国积极要求日本重新发展军备，而日本吉田茂政府坚持按照日本国民经济恢复和发展的水平来逐渐增加军备。

“福龙丸事件”以后，艾森豪威尔政府接受了日本“渐增军备”的政策。“重整军备”问题不再是美日关系发展中的重大问题，冲绳地位问题的矛盾日益突出。

但是，参谋长联席会议坚持认为，只要日本不积极重新发展军备，达到美国政府要求的水平，日本就没有防卫冲绳的能力，日本是否能够长期作为美国的战略合作伙伴就是一个未知数，因此，就不能归还冲绳。

这样，尽管《旧金山对日和约》第三条承认了日本的“残存主权（潜在主权）”，但是，冲绳的现状却难以改变。

1953年，美国政府在决定归还奄美大岛时发表的声明中，只是一味强调“只要存在国际共产主义的威胁和国际紧张局势，美国政府就将继续保持在冲绳的地位”。

《日美安保条约》《行政协定》不适用于《旧金山对日和约》第三条地域，日本政府无权干预美军在冲绳的部署与配置，根本不谈日本对冲绳的所谓“残存主权（潜在主权）”。

这就是所谓的“晴空”政策。其结果，意味着排除了日本对冲绳问题的参与。

鸠山内阁提出了“自主重整军备”的新政策，希望通过修改《美日安全保障条约》、将冲绳和小笠原群岛纳入新安保条约的适用范围的方式，推动美国政府解决归还冲绳的问题。然而，国务卿杜勒斯不仅重弹旧调，而且还要求日本对美国政府不考虑改变冲绳和小笠原群岛现状的政策予以理解。

（正文完）

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