粤港澳大湾区融合从深港跨境工程开始

文/ 中国（深圳）综合开发研究院 副院长曲建、区域发展规划研究所总监刘容欣、产业发展和城市规划中心主任彭坚、金融与现代产业研究所所长刘国宏

深港西部通道工程是经国务院批准立项的国家重点建设项目，是“一国两制”背景下、国内迄今首个跨界公路工程，开创了内地和香港在大型基建领域合作的成功先例。2007年7月1日，在香港回归祖国十周年之际，经过十六年的筹划和建设，深港西部通道正式通车。截至2019年6月底，深港西部通道已经顺利运行了12年整。

//深港西部通道工程项目决策过程示意

2008年，根据深圳市政府的要求，由深港西部通道的深圳方业主深圳市深港西部通道工程建设办公室组织推进该工程项目的技术研究和经验总结工作。中国（深圳）综合开发研究院负责协调推动香港路政署、同济大学、深圳市城市规划设计院、深圳大学等西部通道项目技术支持单位开展紧密协作，统筹相关课题研究子成果并编制完成《深港大型跨境工程项目一体化前期管理集成研究》报告，其中课题子成果之一独立获得2008年全国优秀工程咨询成果三等奖，此外公开发表六篇学术论文，参加一次全国性学术交流会，为国家重大工程项目决策与实施的经验总结发挥了积极的参考和促进作用。

一、重大工程项目建设背景

作为国家重点工程的深港西部通道工程，不仅是“一国两制”的具体实践，开创了“一国两制”下内地和香港在大型基建方面合作的成功先例，也是公路桥梁建筑技术领域的一次重要突破。其建成与通行，对于打通粤港合作和泛珠三角合作的脉络，保障两地人流、物流的畅通、促进经济、文化的融合与协调发展均具有重大的战略意义和正外部效益。

//深港西部通道工程项目—深圳湾大桥

深港西部通道主体工程包括连接香港和深圳的深圳湾跨海大桥以及“一地两检”（下称一地两检）口岸。其中，深圳湾公路大桥是为目前国内最宽、标准最高的公路大桥，设计寿命120年，设计行车速度为100公里/小时。深圳湾公路大桥虽然由深港两地政府共同投资，但在桥面宽度、行车道宽度、路面横坡等方面，深港双方均有严格统一的技术标准，因此大桥实际上是一个外部造型和桥梁结构完全一致的整体，体现了深港双方在项目前期研究、项目准备、项目实施等阶段大量艰苦协调、对接工作的成效。深圳湾口岸是西部通道的咽喉工程，建成后成为世界上同类口岸中最大、设施最先进的现代化智能型口岸。深圳湾口岸一地两检模式是“一国两制”伟大构想的具体实践，突破了两地行政、司法层面上的障碍，开创了两地政府之间崭新的合作模式，充分体现了一国两制的创造性和灵活性。

二、开展研究咨询工作的必要性

在“一国两制”背景下，深圳与香港分属不同的政治体制与经济体制，使得深港西部通道的建设并非一帆风顺，建设过程中的诸多复杂问题，在深港双方卓绝的艰苦探索、协调与创新中一一得到妥善处理与解决。

第一，深圳与香港对建设项目前期管理与决策的体制、模式、方法和流程存在差异，决定了深港两地在西部通道项目的前期研究与决策过程中，对需求预测、建设方案、技术标准、经济评价结果、环境效益评估等方面存在大量艰苦的协调工作。

第二，深圳湾口岸在国内首次采用一地两检的模式，该模式涉及香港和内地双方的司法管辖、跨界执法、海关体制及出入境监管、交通运输政策和城市规划、技术标准、建设管理协调等方面，特别是法律层面的港方跨界执法和司法管辖问题。由于香港和内地社会、法律、关税等制度不同，其深刻差异受限于一国两制制度、司法管辖、政策和口岸管制等方面的因素，西部通道的一地两检模式在国内外并无可借鉴的先例。

第三，深港西部通道工程作为一项大型跨界基础工程，从决策到实施历经十多年，项目参与主体众多，在传统的项目管理组织模式下，项目参与各方只注重阶段性目标和自身利益使得项目总目标难以保证，项目的决策阶段、准备阶段、实施阶段和后期管理阶段存在大量的管理界面，使项目建设过程中的协调量增大，多层次的组织结构使得项目决策者对某些环节的控制鞭长莫及，决策过程缓慢，信息孤岛现象突出，对于深港西部通道这类大型项目，如何进行项目的全寿命周期管理，即从项目全寿命周期的视角，进行建设项目目标的规划和集成化的组织管理也成为一重要课题。第四，作为总投资超过百亿元的大型基础设施建设工程，深港西部通道在建设和运营过程中，也难以避免的在环境保护、动迁安置、弱势群体保护等方面产生一定的负面社会影响，实际运行的社会效益与项目前期研究评价结果存在一定偏差，在某些领域导致项目的外部不经济现象，需要及时进行评价与总结，吸取相关经验与教训。

当前，伴随着粤港澳大湾区建设和“一带一路”倡议的深入实施，大型跨界基础设施建设需求日益扩大。为此，对深港西部通道工程项目开展科学的疏理与总结，以加深对该类跨境/跨界项目研究、协调工作的认识与理解，对于总结成功经验进而规范推广，为其他同类建设项目提供有益的经验借鉴，确保该类工程项目的决策工作顺利开展，既定社会效益目标的充分实现，具有理论的必要性和现实的紧迫性。

三、咨询工作中的主要贡献及创新点

（一）对复杂的大型跨界工程的主要前期工作领域开展了一体化集成研究，有助于进一步探索形成前期集成管理领域的工作指南。本次咨询工作从大型工程项目前期集成管理的一体化视角出发，在投资决策前期研究、跨界监管与司法管辖、技术标准体系对接、前期工作界面协调、全寿命视角下前期集成管理等领域开展了专项研究，以专项研究为支撑，以系统化管理集成为目标，搭建起大型跨界工程项目一体化前期管理集成研究与实施的模式和框架，为今后进一步探索发展并形成前期集成管理领域的工作指南奠定了坚实基础。

（二）在投资决策前期研究这一专项细分领域，本次咨询工作重点研究了一国两制下“投资项目前期研究对比”，为大型跨境项目前期工作提出了创新的协调架构支持。一方面，深圳与香港在西部通道项目构想、初步可行性研究、可行性研究三个研究阶段具有显著差异，研究出发点、研究流程、研究方法，研究深度均存在差异，对比研究难度较大。本次咨询工作针对上述差异进行详尽的对比分析，总结了跨界工程前期研究工作的有益经验。另一方面，深港西部通道从项目前期研究、双方分歧的协调，到项目决策与实施，并无可借鉴的先例，需要大量艰苦的探索与协调工作。本次咨询工作提出建立国家、项目所属行政区及项目归属地的“三层次”创新协调架构，对于大型跨境项目的前期协调提供了开创性解决方案。

//香港回归后的“三层次”创新协调决策架构

该专项领域的研究成果独立获得了中国工程咨询协会2008年度全国优秀工程咨询成果三等奖，是本次咨询工作在跨境项目投资前期阶段的部分专项研究支撑。

（三）在跨界监管与司法管辖这一专项领域，本次咨询工作重点探索研究了国内外前所未有的口岸一地两检模式，为我国口岸监管模式的改革提供了技术上的支撑。一地两检体系的研究和确定是西部通道工程的核心，虽然国务院批准在深港西部通道实施一地两检，但国内没有关于一地两检的研究资料，西部通道的一地两检模式在国际上也无可借鉴的先例。

//深港西部通道工程“一地两检”旅检大楼

本次咨询工作通过对国内外口岸模式、一国两制制度、香港和内地的海关监管政策和法律体系、香港和内地跨界交通特点、口岸交通组织和工程技术和项目建设管理模式的综合研究，在国内首次提出了一国两制背景下的一地两检实施模式、一地两检模式的法律体系、一地两检的实施体系和技术体系、一国两制背景下的一地两检发展模式，对大型跨界工程的口岸设置、国内口岸未来监管模式的发展方向具有重要指导和借鉴作用，对我国今后的口岸监管模式的简化和改革也提供了技术支撑。

该专项领域的研究成果在国内属首创性的前期研究，研究成果被采纳作为西部通道一地两检口岸的最终实施方案。

（四）在技术标准体系对接这一专项领域，本次咨询工作重点开展了“一个工程，两种规范”下深港两地桥梁建设的标准调查、协调、对接、管理等问题的综合对比研究，总结出“一个工程，两种规范”下工程设计应系统化统筹把握两地标准，避免不同标准的简单混合，最终设计结果必须同时按两地之要求复核的技术标准管理经验。

（五）在跨境项目招投标对比这一专项细分领域，本次咨询工作总结提炼了深港在西部通道项目前期管理领域招投标环节的做法与经验，通过对国内及香港建设工程招投标程序内容的对比分析，总结两地在招投标内容、标准、程序等领域存在的差异并提出开拓性的协调解决途径。

（六）在工程设计与现场管理这一专项领域，本次咨询工作通过对长达十年之久的项目规划建设（旅检大楼）领域积累的合作设计方法、设计施工管理模式、现场协调机制、关键技术设计等方面经验的分析总结，提炼出深港顾问合作设计管理模式及现场管理模式，对于类似大型跨界项目前期管理及合作设计项目具有较高的借鉴价值。

（七）在项目风险管理与控制这一专项领域，本次咨询工作对深港西部通道交通安全管理、通道一体化的综合防灾救灾的风险控制开展细分前期研究，提出了深港西部通道工程在各类灾害天气下的预警机制及措施、在偶发事件发生时的处理对策、在不良交通状态的交通安全管理措施、火灾救灾方案和通道迅速恢复正常运作策略。

（八）本次咨询工作从系统论、控制论和信息论出发，结合项目前期领域的各个专项研究成果，在全寿命周期视角下对西部通道项目的前期集成管理开展总结研究，包括前期集成管理机制、前期集成管理目标系统、前期集成管理组织以及全寿命周期信息管理技术，并提出了对应的模型、系统及集成实施结构，为大型跨界工程做好一体化前期管理集成工作，同时推动项目管理理论与实践发展，提供了一个崭新研究基础和起点。