新闻常说的"与台湾关系法"，究竟是啥法?为何中美刚建交它就出台?

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为更好的阅读本文建议先读：

这就是说，美国的法律和条约像以前一样继续适用于在台湾的人民。

为了避免“两个中国”和“一中一台”之嫌，法案中在提到台湾时，没有再用“政府”或“当局”的称呼，也不用“台湾人民”(people of Taiwan),而是坚持使用“在台湾的人民”(people on Taiwan)。”

第二部分规定了美国政府部门与美国在台湾协会之间的关系，诸如政府部门可向协会出售、出租或出借资产，可接受协会服务，可允许本部门的雇员离开本部门在一定时期内到协会工作，协会享有免税待遇等等。

第三部分规定由国务卿向协会拨款。

总的说来，法案主要是关于美国在台湾协会的技术性的规定，完全没有涉及台湾的安全问题。

这一提案与一些国会议员的想法大相径庭。

他们倾向于通过立法来修改卡特政府的对华政策，尤其是加强对台湾的关注。

针对这种情绪，卡特总统在1979年1月26日的记者招待会上说，国务院提交给国会的这个法案为保持美国与“在台湾的人民”的贸易和文化关系提供了一个“良好的基础”。

他估计到国会议员对这个法案可能的不满，预先警告说：对于国会提出的任何与中美建交公报相矛盾或违反建交公报的立法他都不能批准。

卡特的这一警告使一些议员反感。行政当局还示意，国会应该在3月1日之前完成关于台湾的立法，否则美台关系的继续就没有法律基础了。这就是说，留给国会的时间只有一个月稍多。

这更使一些国会议员感到恼火。用扎布罗基的话说，他们是在行政当局强加给他们的最后期限的“枪口下”工作的。一些议员与政府的对立情绪十分强烈。

2、众议院的分歧

1979年1月15日，美国第96届国会开幕。在头几天里，参众两院就提出了十几个与台湾有关的议案，旨在保留和挽救美国与台湾的外交和防务关系。

例如，民主党参议员理查德·斯通和共和党参议员罗伯特·多尔的议案要求给予台湾驻华盛顿的联络机构的人员以外交特权和豁免权，并防止台湾被从国际机构中驱逐出去。

民主党参议员迪康西尼等的议案要求政府承诺，“如果台湾政府和人民遭到中华人民共和国的侵略，美国将防卫和保卫台湾”。

2月5日、6日、7日、8日、21日、22日，参议院外交委员会对国务院提交的《台湾授权法案》举行听证会。

委员会15名成员中，民主党9人，共和党6人，一般说来，这个比例有利于通过一项与行政部门意见比较一致的立法。外委会主席是爱达荷州民主党资深参议员丘奇。

他与卡特虽同属一党，但两人却又是政治竞争者，1976年，丘奇曾在总统提名中击败卡特，也被认为是1980年可能再次角逐民主党总统提名的人选。

外委会另一资深成员为纽约州共和党人贾维茨，他在国会中颇有影响，在共和党内口碑颇佳，对台湾安全问题很感兴趣，曾两次访问台湾，对台湾的“经济奇迹”有深刻印象。

2月5日参议院外委会的听证会是中美建交公报发表以后国会的第一次听证会。会议由外委会主席丘奇主持。会场座无虚席，各报社和电台均派人出席，美国三大电视网派出了摄像人员和记者，公共电视网还实况转播了整个过程。

这与平常有的听证会冷冷清清，甚至证人数目超过旁听者的情况大不相同。

丘奇的开幕词语调是温和的。他肯定中美关系正常化是“期待已久的事”，受到了从新西兰到日本的美国所有的朋友和盟友的欢迎。

他同时也提出：

行政当局提交的法案“令人遗憾地不够全面”，“美国必须重视台湾人民的安全和福祉”，尤其要考虑美台《共同防御条约》终止(1980年1月1日)以后的情况，以与中美建交公报相一致的方式向台湾提供防御性武器；必须采取必要的步骤来促使美台贸易的继续增长，保证台湾继续得到美国的贷款和吸引美国的投资。

众议院外事委员会也于2月14日至15日举行了听证会，克里斯托弗只是照读了他在参议院的证词。安克志、美台商会主席大卫·肯尼迪、克莱因等仍被请来作证。但众议院的听证会既无电视媒体的报道，也没有多少听众，远没有参议院听证会那样风光。辩论的问题与参议院中辩论的问题大同小异。

3、从《台湾授权法案》到《与台湾关系法》

在参议院外委会的听证会期间，丘奇与贾维茨已经在着手对《台湾授权法案》进行修改。

贾维茨提出的修正案把美台《共同防御条约》中所说的“每一缔约国承认对在西太平洋区域内任一缔约国领土上之武装攻击，即将危及其本身之和平与安全”改换成：对台湾的攻击是“对台湾人民及美国在西太平洋之和平与安全之共同危害”；修正案还提出美国应采取行动来保卫在该地区的利益。

丘奇将这个修正案交给克里斯托弗，后者觉得措辞太强硬了。

外委会成员意见也有分歧：

不少议员与克里斯托弗有同感；个别人，如赫尔姆斯，则嫌用语还不够强硬。行政部门加强了对国会的游说。克里斯托弗与国会保持经常的联系，万斯国务卿也向丘奇和贾维茨表示不能接受这一修改。卡特总统还亲自出马。

2月8日，他邀请丘奇到白宫共进午餐，并告知，如果修改后的条文违反了既定政策，他将予以否决。午餐后，丘奇撤回了对这个修正案的支持，并称，这是匆匆拟就的暂时性提议。

显然是为了呼应国会关于对台湾安全的承诺，卡特在2月9日的记者招待会上说：

如果灾难真的发生在中国和其他任何国家…我们将重新评估我们与它们的关系。但这是总统经常性的责任。我们已经保护了我们在一个积极而有建设性的基础上继续保持与台湾的贸易、文化、防御关系的能力，如果我们觉得台湾面临不必要的危险，没有任何东西可以阻止国会和总统采取行动，我们可以在台湾和中国大陆之间部署太平洋舰队，而且也没有任何东西可以防止未来国会和总统决定参战，如果他们选择这样做来保卫台湾人民，或这个世界上其他一些我们有义务保卫的国家和人民的话。所以我们仍然有绝对的灵活性来处理各种可能发生的事情。

这是一个不寻常的声明，是卡特总统关于对华政策所发表的言论中措辞最强硬的一次。卡特以为这样的声明可以表示他在台湾问题上是不妥协的，殊不知他说走了火。

作为总统，把应对未来的虚拟的可能性和困难所采取的措施说得那么具体、那么言之凿凿，实在是很不妥当的。显然，他自己也觉得说过了头，3天后，2月12日，在另一次记者招待会上他又作了“纠偏性”的表态，他说：

我不会接受国会的任何决议或对立法的修正，如果它们与我们对中国政府所作的承诺相抵触的话，而这些承诺是我们与中国的新的正常关系的基础。我认为，任何决议或修正案，如果走得这么远，以致向台湾提供防卫承诺，都是不能被接受的。

参议院外委会还于2月8日下午举行了伍德科克出任首任驻华大使的听证会，并迅速通过了任命案。但丘奇也采纳了赫尔姆斯的建议，要求参议院多数党领袖暂缓全院表决任命案，而等待外委会完成关于台湾法案的工作。因为伍德科克应于3月1日赴任，暂缓表决自然是对行政当局的又一牵制。

其时，丘奇与贾维茨几经商讨，对议案进行了修改，成为《丘奇一贾维茨修正案》。该议案对行政当局的提案进行了实质性的修改，将美国对台政策概括为：

(1)同台湾人民保持广泛、密切和友好的商务、文化关系；(2)表明美国同中华人民共和国建立外交关系是基于这样的期望，即任何有关台湾的前途的决定都将通过和平的方式：(3)认为以非和平方式来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平与安全的威胁，并为美国严重关切之事；(4)向台湾人民提供防御性武器。

这一修正案被外委会所采纳，国务院负责与国会联络的助理国务卿贝奈特也表示可以容忍这一议案。

4、《与台湾关系法》文本的形成

经过一段时间的准备，法案文字修订会议于2月21日举行。

3月7日至13日，参议院全体会议辩论《与台湾关系法》草案，中心议题仍然是台湾安全和美国对台湾安全的承诺。其间，共和党参议员查尔斯·裴西提出的两项修正案引起轩然大波。

在第一项修正案中，他认为《丘奇一贾维茨修正案》中所说“为美国严重关切之事”还不能恰当表达美国的政策和美国人民的意愿，因为这个说法用过多次，美国对苏联统治东欧表示了严重关切，美国对苏联出兵阿富汗也表示了严重关切，但是美国做了什么呢？

于是他提出把“为美国严重关切之事”改成：“美国的政策把以任何非和平的方式解决台湾问题的努力视为对西太平洋和美国安全的严重威胁”。

他还说，这还不是最强硬的措辞，他没有提“就是美国的安全利益”，因为美国不是没有台湾就不能生存，但美国的安全利益会因此受到重大影响。

在第二项修正案中，他要求在总统应将对台湾安全和美国利益的威胁通知国会之后加上：“就有关适当行动与国会磋商”一类词语。

这一修正案在外委会中引起热烈争论。丘奇表示他愿意接受第二项，但反对第一项。

理由是：

其一，不能把“严重关切”一词孤立起来，《丘奇一贾维茨修正案》中不仅说了“严重关切”，而且还有它的整个上下文，还有其他提法，诸如“美中建交是基于台湾问题将通过和平方式予以解决这样的期望”，这就是说，如果采用非和平的方式，那么中国从建交中得到的好处就会统统付诸东流；

其二，修正案中已经说了，非和平的方式是“对西太平洋地区的和平和安全的威胁”，这个提法已经够重了，如果美国的安全不是与西太平洋的安全息息相关，那么美国就不会在过去25年中卷入那里的两次战争；

其三，修正案已经规定了要向台湾提供防御性武器，对台湾的安全作了承诺，裴西的提案是多此一举。这时，卡特总统再次会见丘奇，对裴西议案措辞表示关切。

卡特在赴中东访问前，又指派曾任参议员的副总统蒙代尔出面向参议员进行游说。蒙代尔、克里斯托弗和白宫专门负责国会游说工作的官员弗兰克·穆尔等四处奔走，上下游说于参众两院之间。最后，裴西议案在外委会以4票对10票未获通过，在参院全体表决时又以42票对50票被否决。

3月13日，参议院《与台湾关系法》草案文本以90票对6票在全体会议获得通过。

众议院3月8日和13日举行全体会议对草案文本进行辩论。3月13日，草案以345票对55票获得通过。

两院在辩论过程中都对草案文本作了若干修改，但提交给总统的必须是两院一致的文本。

为此由参众议员各8名组成了磋商委员会。3月19至20日，委员会协商通过了一致的文本。4月10日经卡特总统签字，《与台湾关系法》正式成立。

卡特在签署时发表的讲话中说，这项法令是与我们在与中华人民共和国关系正常化时所取得的谅解相一致的…我期待着在今后数年中深化和扩大美中关系，以造福于我们两国人民和世界和平。

国会两院最后通过的《与台湾关系法》与行政当局最初提交给国会的《台湾授权法案》在内容上有着实质性差别。《台湾授权法案》主要是关于处理美国在台湾协会与美国政府部门的关系及关于协会运作的技术性规定，而《与台湾关系法》除保留原法案的技术性规定外，还增添了许多政治性、政策性的内容，从而改变了原法案的性质。

5、《与台湾关系法》主要内容

该法共18条，其中最关键的是：

(1)关于美国对台湾安全的承诺。

该法第2条说：

美国决定同中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望。

认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平和安全的威胁，并为美国严重关切之事。

向台湾提供防御性武器。

使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。

该法第3条又规定：

美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。

总统和国会完全根据他们对台湾的需要的判断并依照法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量。对台湾防御需要作出的这类决定，应包括美国军事当局为了向总统和国会提出建议所作出的估计。

总统将对台湾人民的安全或社会、经济制度的任何威胁，并由此而产生的对美国利益所造成的任何危险迅速通知国会。总统和国会应依照宪法程序决定美国应付任何这类危险的适当行动。

台湾问题最终如何解决，这完全是中国的内政，而该法却把完全只涉及中国内政的问题作为美国国内法阐述的主题，这就粗暴地践踏了中国的主权，干涉了中国的内政。

这两条实际上规定了美国对台湾的安全承担义务，当然，这种义务不像将予以终止的美台《共同防御条约》那么明确，人们也可以作不同的解释，将来的政府在执行这些条款时也可以有所选择，这是用心良苦的模棱两可。

(2)关于台湾的国际地位。

该法第4条“法律的适用或国际协定”中规定：

不存在外交关系或承认不影响美国法律对台湾的适用…当美国法律提及或涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体时，上述各词含义中应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾。

国会批准美国同到1979年1月1日止被它承认为中华民国的台湾治理当局所签订的并在1978年12月31日有效的一切条约和其他国际协定（包括多边公约）依然继续有效，除非和直到按照法律予以终止。

一本法的任何内容不得解释为支持把台湾从任何国际金融机构或任何其他国际组织中排斥或驱逐出去的依据。

这就是说，美国实际上仍然把台湾看作“国家”，把台湾当局看作“政府”，这同中美《建交公报》的精神是不相容的。

此外，该法还规定，众议院外交事务委员会和参议院外交关系委员会以及国会其他有关委员会应监督该法的执行情况，美国在台湾协会的工作程序，并向各自的议员汇报它们监督的情况。这就更赋予美国在台湾协会以某种官方性质。

6、中国政府的抗议

中国政府密切关注着《与台湾关系法》的立法过程。

在正常化谈判中双方达成的最后谅解是，两国实现正常化，把美国售台武器问题先挂起来，建交以后继续谈判。而现在，美国国会却要单方面地作出决定，这显然与建交谈判中双方的谅解不符。

对于这样一个严重损害中美关系正常化的基础、违反建交公报的法律，中国政府当然表示十分关切。

在国会辩论《与台湾关系法》期间，1979年3月3日，中国驻美大使柴泽民奉命向美国国务卿万斯转达口信说：

美国政府和国会制定什么法律是美国的内政，中国不予干涉，但对涉及中国领土台湾的任何立法，中国方面理所当然地表示关注；美台未来关系的安排应该根据中美两国建交时双方同意的原则来处理，不允许单方面违反或破坏这些原则，中国方面不能同意任何干涉中国内政，使美台关系带有官方性质以及变相地保留美台《共同防御条约》的立法条款。万斯国务卿表示美国政府将影响国会，但不能控制它。

3月16日，黄华外长约见伍德科克大使，代表中国政府向美国政府声明：

美国国会参众两院通过的关于美台关系的立法议案，在一系列问题上违反两国建交时双方同意的原则以及美方的承诺，实质上是企图在某种程度上保持美蒋《共同防御条约》，继续干涉中国内政，使美台未来关系具有官方性质。

对此，中国政府当然不能同意。

如果这个议案得以按照目前的措辞获得最后通过，并经签署生效，对中美两国刚建立起来的新关系是很有害的。黄华外长要求美国政府运用自己的影响和职权，确保在处理美台关系的立法调整上不出现任何违反两国建交协议的事情。

美国不顾中方一再表示的严正立场，仍然成立了《与台湾关系法》，对此中方十分气愤。

4月19日，邓小平在会见以丘奇为首的参议院外委会访华团时指出：

“中美两国关系正常化的政治基础就是只有一个中国，现在这个基础受到了干扰；中国对美国国会通过的《与台湾关系法》是不满意的，这个法案最本质的一个问题，就是实际上不承认只有一个中国；卡特总统表示他在执行这个法案时要遵守中美建交协议，中国正在看美国以后所采取的行动。”

4月28日，中国外交部照会美国政府，指出《与台湾关系法》的许多条款都违反了中美建交协议，给两国关系造成了损害。中国政府决不同意美国继续向台湾出售武器，中国反对“两个中国”、“一中一台”的立场是坚定不移的。

面对中国政府的一再抗议，卡特政府于7月6日复照说，美国将遵守两国建交时达成的各项谅解，“国会最后通过的美台关系法并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律。”

《与台湾关系法》的出台是中美关系正常化过程中的一个强烈的不和谐音，它与中美关系的发展格格不入。它埋下了以后中美关系中的许多矛盾和摩擦的祸根，成为中美两国进一步发展关系的主要制约和严重障碍。

根据《与台湾关系法》，美国设立了美国在台协会，作为与台湾交往的一个经常性渠道。但实际上美国政府以及台湾当局都是把它视作美国政府的一部分。

该协会理事主席和驻台北办事处主任等人选都是在行政机构和国会头面人物经过反复商量后确定的，有时这种磋商可以长达一年多。

《与台湾关系法》不可能对所有具体问题作出规定。国务院对于如何具体体现“非官方关系”有一个“指导”方针，如高层官员不互访，不在国务院和白宫接待台湾来访官员，等等。

（正文完）

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