帝国政治体系内，权力如何分配？

分类：历史

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2023-09-08

作者｜克里斯托弗·克拉克（Christopher Clark）著名历史学家、澳大利亚人文学院院士、英国国家学术院院士、英国剑桥大学现代欧洲史教授。2007年，他获得英国历史学界的沃尔夫森历史奖；2010年，因其对德国历史研究的突出贡献，他被德国政府授予十字勋章；2015年，克拉克被授予爵士头衔；2022年，他因在英德历史领域做出的贡献获欧洲媒体查理曼奖。

在德意志帝国的政治体系内，权力是如何分配的呢？皇帝享有多大的权力呢？要回答这些问题，我们必须首先研究1871年4月16日颁布的宪法。宪法界定了帝国的政治机构及它们之间的相互关系。威廉二世在1888年6月25日对帝国议会发表的登基演说中提到他要“监督和保护”宪法，而这部宪法是复杂的历史妥协的产物。随着普鲁士在1870—1871年的普法战争中大获全胜，新的德意志帝国宪法势必要将权力分配给多个利益集团。显而易见，俾斯麦本人主要关心的是如何巩固和扩张普鲁士的权力。然而，他的主张对某些邦国显然缺乏吸引力，尤其是南方的主要邦国——巴登、符腾堡和巴伐利亚。因此，宪法必须既考虑到组成德意志帝国的各个主权实体的政治诉求，又要满足维持帝国运转的中央协调机构的需要。

《沉重的王冠: 威廉二世》

[澳] 克里斯托弗·克拉克著

盖之珉译

中信出版集团

2023年7月

不出所料，最后出炉的宪法明显具有权力下放的性质。实际上，它与其说是一部传统意义上的宪法，还不如说是各个主权实体之间签订的条约，这些领地同意联合起来组成德意志帝国。由于列国认为新帝国只不过是一个诸侯联盟（Fürstenbund），所以各邦之间依然互派使臣——事实证明，这一安排对历史研究者来说十分幸运，因为邦联特使汇编的报告现在是我们研究新帝国政治生活的绝佳资料。基于同样的逻辑，外国政府不仅需要向柏林派遣使臣，还得往德累斯顿和慕尼黑等地派驻使节。

如果我们把1871年宪法与法兰克福议会的自由派律师于1848—1849年制定的帝国宪法（最终流产）相比较，1871年宪法极端的联邦主义倾向就会更加鲜明地暴露出来。根据法兰克福宪法的规定，各邦政府都必须遵循统一的政治原则，而1871年宪法却没有这样做。法兰克福宪法构想了一个与各邦国政府迥然不同的帝国权力机构（Reich Authority），而1871年宪法则规定帝国主权归于联邦议会（Federal Council），该议会由“各联邦成员所派出的代表”组成。联邦议会决定哪些法律草案可以交由帝国议会讨论，草案在成为法律之前必须经过联邦议会同意，它还负责监督帝国法律的实施情况。联邦的每个成员都有权提出草案，并将其提交议会讨论。1871年宪法（第8条）甚至宣称联邦议会将挑选部分成员组成一系列“常设委员会”，负责处理外交、国防和陆海军等各个领域的事务。

1871年宪法对联邦主义的强调无疑对皇帝的地位产生了重要影响。宪法起草者显然是在尽力不去强调中央机构所拥有的权力，以免伤害到联邦制拥护者的感情。在这里，我们有必要再次将1871年宪法与法兰克福宪法进行对比。法兰克福宪法中有一个条款叫作“帝国中枢”，专门对帝国中央权力机构进行了讨论，而1871年宪法则没有相应的条款，只是在第4条谈到联邦和联邦议会的管辖权时稍稍提及了皇帝的权力。1849年的法兰克福宪法明文规定“皇帝有宣战和媾和的权力”，而1871年宪法则规定：除非德意志帝国的领土遭受攻击，否则，皇帝必须获得联邦议会同意后方可宣战。法兰克福宪法（第79条）赋予了皇帝解散议会两院的权力，而1871年德意志帝国宪法（第24条）则明确规定了联邦议会有权解散帝国议会，但必须首先征得皇帝的同意。1871年宪法第14条则规定只要有1/3的联邦议会议员投票同意，即可随时召集联邦议会成员开会。换言之，皇帝似乎只是众多邦君中的“领头羊”，其权力来自他在联邦体系中的特殊地位，而非源于他对德意志领地的直接统治。因此，他的官方头衔不是“德国皇帝”（Emperorof Germany）（尽管威廉一世本人可能更倾向于这一称号），而是“德意志皇帝”（German Emperor）。一名外行在读过1871年宪法后可能会得出这样的结论：联邦议会不仅拥有各邦国的主权，还掌握着德意志帝国的政治权力。综上所述，这种理解并不令人意外。

然而，通常我们是无法通过宪法来窥知政治现实的，1871年的德意志帝国宪法也不例外。尽管该宪法在字面上对联邦主义做出了许多让步，但在接下来的数十年中，德国政局的实际发展却似乎倾向于瓦解联邦议会的权威。尽管宰相俾斯麦坚称德国在过去和现在都是一个诸侯联盟，但是宪法对于联邦议会的承诺却从未得到履行。其中的原因是多方面的。第一个也是最明显的原因，便是普鲁士在军事实力和领土面积上的压倒性优势。在联邦内部，普鲁士王国以65%的国土面积和62%的人口享有实际上的霸权。与普鲁士军队相比，南方各邦国的武装力量可谓相形见绌。宪法第63条规定普鲁士国王作为德意志帝国皇帝，是帝国武装部队的最高指挥官。宪法第61条规定“普鲁士的全部军法”都要“立即推广至帝国全境”。这就使得联邦通过“常设委员会”来管理军事的任何主张都变得毫无意义。普鲁士的主导地位在联邦议会中也得到了体现。除了曾经结为汉萨同盟的几个自由市（汉堡、吕贝克和不来梅）之外，德国中部和北部的小邦国均是普鲁士的附庸，必要时适当施压便会使它们就范。再加上普鲁士本身就拥有议会全部58个席位中的17席，其他邦国要想组成联盟来反对普鲁士的提议是极为困难的。

无论在何种情况下，联邦议会都不可能如联邦主义者们所期望的那样主宰德国的政治舞台。宰相作为皇帝的首席臣仆，拒绝将任何可能与皇帝或其本人的特权重叠的公共职能让渡给联邦议会。比如，宰相不顾宪法第8条的相关规定，想方设法地让联邦外交事务委员会形同虚设。更重要的是，联邦议会缺少起草法律所必需的行政机构，因此不得不依赖普鲁士的官僚体系。结果，议会逐渐变成了一个审议法案的机构，而这些法案本身则是由普鲁士国务部经过多番讨论后制定出来的。如果我们把联邦议会在帝国议会遭到解散时（分别发生于1878年、1887年、1893年和1906年）的表现进行比较，就会发现联邦议会一贯缺乏权威。在这些事件中，联邦议会不但未能先发制人，反而逐渐沦为帝国政策的传声筒。联邦议会的从属地位甚至反映在其位于柏林的办公场所上：它没有独立的办公大楼，而是“栖身”于帝国宰相府之中。

相对薄弱的帝国行政机构进一步增强了普鲁士的霸主地位。19世纪70年代，为了应对逐渐增多的帝国事务，新机构陆续建立，一个帝国政府确实以某种形式出现了。不过，尽管在整个威廉一世统治时期，帝国政府在立法上的作用显著增强，它却仍然与普鲁士的权力机构紧密相关且依赖后者。帝国政府各部门（外交部、内政部、司法部、邮政部、铁道部、财政部）的负责人不是正式的大臣，而是级别更低、直接向宰相负责的国务秘书。另外，普鲁士官僚机构的规模要大于整个帝国的官僚机构，直到第一次世界大战爆发时都是如此。而且，任职于帝国行政机构的官员也多是普鲁士人。

在那些希望让联邦体系发挥作用的人看来，普鲁士／德意志这种二元对立关系给整个政治体系的运转带来了很严重的问题。尽管普鲁士是帝国内最大的邦国并居于主导地位，普鲁士各级政府即使是在制定本邦政策时也不得不考虑到帝国的整体情况。最明显的原因在于这样一个事实：自帝国成立以来的大部分时间里，普鲁士首相兼任帝国宰相，因此他同时对普鲁士王国议会和帝国议会这两个立法机构负责。这两个机构不仅在组织形式上大相径庭，而且在产生方式上也不尽相同。帝国议会在男性选民普选的基础上产生，因此聚集了各党各派的人士，在相当程度上反映了德国在地域、宗教、民族及社会经济等方面的多样性。普鲁士王国议会则在三等级选举制度下产生，该制度在本质上偏袒有产者，从而保证了保守派和右翼自由派的主导地位。由于普鲁士的局势会影响帝国议会内各党派的态度，反之亦然，首相兼宰相便面临着平衡两种截然不同的立法机构的艰巨任务。

1871—1890年，这一独特的复杂政治体系一直由杰出的奥托·冯·俾斯麦–申豪森所维系。俾斯麦的统治地位部分来源于他对普鲁士王国及帝国行政机构的全面掌控。作为帝国宰相，他可以直接对帝国国务秘书发号施令；作为普鲁士王国首相，他可以操控普鲁士政府部门的内部议题；作为普鲁士的外交大臣，他负责在联邦议会投出普鲁士的17张票。这个横跨德意志帝国和帝国内诸强邦之间的战略地位是俾斯麦获得政治影响力的关键。“如果你斩断我作为普鲁士人的根，只让我做帝国大臣的话，”俾斯麦对帝国议会如是说，“那么我便会同其他任何人一样默默无闻了。”以一己之力支撑起德意志帝国“不完整的联邦体系”的俾斯麦逐渐把普鲁士王国和德意志帝国的几乎所有政府决策权都掌握在自己手里。

然而，俾斯麦身居多个要职本身并不足以解释他于1871年之后在德意志帝国体系中享有的独断地位。他作为统一战争的总策动者所发挥的作用，他作为外交大臣无与伦比的手腕和判断力，他揣测政敌的招数并对其进行恫吓的卓越本领，他利用舆论的敏锐眼光，以及他与皇帝相处时的长袖善舞，也是同等重要的因素。“你必须亲身感受，才会明白这个人对他周围的一切人、事、物施加了怎样的影响，”左翼自由派人士路德维希·班贝格尔如此回忆道，“德意志帝国内部一度没有谁敢断言他的势力范围有多大。”这不仅仅是因为“他的权力如磐石般无可撼动，人人在其面前都会颤抖不止”，还因为他“能够决定法律条文、政府机构甚至政治风向的走势”。所有党派的人士都以种种方式谈到了俾斯麦的“独断专行”，他的“专制主义思想”以及在“至高无上的”波美拉尼亚“朱庇特”影响下形成的“专横”气质。甚至连汉斯–乌尔里希·韦勒（一位通常并不倾向于采用“个人主义”框架来解读历史的历史学家）也援引了韦伯的“卡理斯玛”（charismatic power）说来试着解释俾斯麦为何享有无上权威，这种权威不能简单归因于他的社会背景、职位以及他所信奉的价值观。韦勒的批评者们对这一说法是否适用于俾斯麦颇有微词，但是俾斯麦强大的政治权力和公众影响力却是毋庸置疑的。

那么，德意志皇帝在整个体系中的地位又如何呢？鉴于普鲁士国王在普鲁士带有浓厚君主专制色彩的宪法中的地位以及普鲁士行政首脑在整个帝国体系中几乎无可撼动的主导地位，普鲁士国王兼德意志皇帝的潜在权力是巨大的。比起终有一日会卸任的宰相来说，他以一种更绝对也更个人化的方式同时操纵着帝国政府和帝国实力最强的邦国。根据宪法第18条的规定，皇帝有权任免帝国官员；而普鲁士宪法也规定，普鲁士国王有权任免普鲁士官僚。无论在战争时期还是和平时期，皇帝都是海陆军的总司令，可全权处理人事任免（第53条、第63条）。只有获得他的同意，普鲁士议会才能通过法案；他还通过联邦议会议员的影响力决定着帝国法案能否通过。他一手掌握着文官内阁和军事内阁，二者不对议会负责，专门为他服务，从而使他拥有组织机构层面的权力基础。多米尼加国·利芬将这个每日处理大量文书工作的庞大机构与俄国截然不同的情况进行了对比：沙皇既没有专职的书记员，也没有私人秘书，需要自己用蜡封缄信件，通过手写便条同侍从和大臣们联系。

作为德意志统一过程中的军阀，威廉一世享有独特的个人声望。但是，由于帝国的政治体系由宰相一手掌控，普鲁士国王兼德意志皇帝的政治潜能注定得不到充分施展。这并不是说威廉一世是无足轻重的人物。民主德国作家卡尔–海因茨·博尔纳（Karl-Heinz Börner）在其关于威廉一世的传记中反对将德意志帝国的第一任皇帝看作“德意志波拿巴主义体系中的傀儡”。11事实上，威廉一世有时也会坚决反对俾斯麦的观点，并确保自己对国家所有的政策领域都了如指掌。直到去世为止，他都始终牢牢地掌握着最终决策权。1882年，威廉一世在向普鲁士国务部发布的敕令中宣称国王有权“依据自己的判断调整普鲁士政府及其政策”，政府的举措归根结底取决于（普鲁士）国王，“源自国王的决定，是国王的观点和意志在组织机构中的体现”。

然而，俾斯麦在协调不甚牢靠的帝国体制和普鲁士体制方面的卓越本领显然使他成了皇帝不可或缺的左膀右臂，研究两人关系的学者们普遍强调了俾斯麦是如何通过威逼利诱、恩威并施的手段来获得威廉一世在重大事件上的认同的。威廉一世不得不时常接受与自己的直觉相左的政治举措。他不想同奥地利开战，他厌恶1871年之后的十年间德国政坛上的自由主义倾向，他也不赞同俾斯麦所发起的反对天主教徒的政治运动。当两人发生正面冲突的时候，俾斯麦会释放其个性中的所有能量，时而涕泗横流，时而怒火万丈，时而扬言辞职，直到皇帝接受他的意见才作罢。正是这些威廉一世几乎无法忍受的场景促使他发表了一番著名评论：“在俾斯麦手下当皇帝实属不易。”他在另一个场合还说过：“他比我还重要。”这或许并不是虚伪的自谦之语。

宰相和国王兼皇帝之间的权力平衡问题，不能与其他机构的政治势力割裂开来考虑；它取决于一系列外部因素，其中最为重要的便是帝国议会中多数派的态度。得到议会强力支持的宰相可以站在更强硬的立场上同君主谈判。反之，如果帝国议会持敌对态度，宰相作为政事管理者的作用就会被削弱，使得他更加依赖君主，而这正是俾斯麦在1881—1886年的处境。1890年2月，俾斯麦领导的多数派政党联盟“卡特尔”（Cartel）在帝国议会选举中败北，他不久之后便被威廉二世赶下了台，这并不是巧合。

帝国议会、联邦议会和普鲁士国王兼德意志皇帝一起，共同构成了帝国宪政的铁三角。联邦议会象征了各邦国所享有的有限自治权，而帝国议会则代表了德意志民族国家内的大量男性选民。联邦议会的各位代表都是由各邦国的君主所指定的，代表了王朝政治的原则；相反，帝国议会是通过三年一度（1885年以后改为五年一度）的成年男性普选所产生的，是当时欧洲大陆最为民主的立法机构之一。法案须经过帝国议会的同意方能成为法律，而且与一些教科书上的说法相反，帝国议会有权发起立法。由于帝国议会有权核准帝国预算，它便握有与行政机构讨价还价的筹码，还能防止后者的野心膨胀。另一方面，帝国议会左右政局的能力也受到了极大限制，因为宰相的任期并不取决于议会多数派的支持。与英国不同，德国议会无权通过投不信任票来罢免政府首脑。两者的区别从一个重要的流程差异上就能够很清楚地看出来：英国一直都是君主前往下议院参加新一届议会的开幕仪式，而德意志帝国则是君主召集议会代表来宫中参加议会开幕仪式的。

帝国议会逐渐会聚了一系列复杂的政党团体，因此如何通过立法成了帝国宰相最棘手也最让人头痛的政治任务（平衡普鲁士王国议会和帝国议会利益的需要使这个任务难上加难）。尽管帝国议会制定政治章程的权力依然十分有限，但历史学家们普遍认为威廉一世时代见证了戴维·布莱克本所说的“议会政治正当性的提升”。促成这一转变的一个重要因素是帝国宪法第22条的相关规定：帝国议会公开会议的议事记录应该始终如实地向社会公布。这就使议会中的一些政党领袖成了公众人物，对政治感兴趣的民众也可以参与（至少可以旁观）当时的激烈辩论。另外，当时帝国议会各个委员会所处理的事务逐渐增加，各政党领袖和委员会专家在决策过程中的各个环节所发挥的作用也越发重要，这体现了一个事实，即议会的实际权威正在进一步增强。

在对德意志帝国的政治体系做了这样一番简短的审视之后，我们能得出什么样的总体结论呢？正如这一领域最负盛名的研究者所指出的那样，这是一个“决策权分散的体系”，一个“不完整的”宪法体系或者说是一个“不完整的联邦政体”。形形色色的势力之间松散而又极不协调的关系，以及这个体系不断变换的特征使得历史学家们很难确切地分析该体系内的权力分配状况。比如，某位历史学家认为普鲁士–德意志的宪法体系在威廉一世时期逐渐“议会化”，而另一位历史学家则强调这一时期的“带有独裁倾向的波拿巴主义”或“威权主义”特点。就本书的研究目的来说，我们只需强调这是一个不断变化的体系，容易受到各方反复博弈的影响，以内部的不确定性和矛盾性为特征，权力在其核心机构之间来回转移。这不可避免地对普鲁士国王兼德意志皇帝所扮演的角色产生了影响。宰相离职之后，其所领导的机构将会有怎样的变化？俾斯麦曾经成功地（并非毫不费力地）使德意志帝国这样一台笨重的国家机器俯首听命，那么宣称可以自任宰相的年轻皇帝能否同样取得成功呢？

—End—

本文编选自《沉重的王冠: 威廉二世》，注释从略，题目为编者所加。特别推荐购买此书阅读。该文由出版机构提供，只做推荐作者相关研究的内容参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。

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