桑弘羊经济改革，汉武帝开疆拓土的财政后盾

汉武帝时开疆拓土、四处用兵，打仗打的就是后勤，东征西讨耗费钱粮无数。战事结束后，死去的将士家属要抚恤，立功地要封赏，投降归附的部落也要安置，攻取的土地还要建城设塞，迁移民众，屯垦实边，这些全都要花钱。屋漏偏逢连夜雨，这时国内也是天灾频发，防灾减害，安置灾民也要花钱。这几番烧钱下来，曾经府库充盈的帝国财力被消耗殆尽。为了继续对外用兵，经济改革实势在必行。

汉军远征匈奴

经济改革的目的就是增加国家收入，国家要想增加收入不外乎四字——开源节流。权钱交易、与民争利、与民生财此为开源；践行节俭、精兵简政、优化官僚与财务体系此为节流。此时的汉帝国连年亏空，非节流所能填补，更何况节一家之流易，节千万家之流难，除非国民都有赤诚的爱国心与高度的责任感，而这种国民水平即使是在现代化的民族主义国家里都很难实现，更何况是在家天下时代的汉朝。此外武帝本人也是个花钱大手笔的主，想要靠节流缓解财政危机的可能性微乎其微。节流之外唯有开源，权钱交易、与民争利、与民生财也就成了武帝财政改革的重点领域。

权钱交易

元朔年间，武帝为增加收入，专门设置“武功爵”，从第一级的造士到十一级曰军卫，每级价十七万，级别越高享受的特权就越多，有的可以减罪，有的可以免役，有的可以优先出任政府官吏，到最后与买官无异了。

这种权钱交易在今天看来就是严重的腐败，可是在当时这么做最正常不过了。这玩意儿不是汉武帝首创，秦汉时期的纳粟拜爵最早始于商鞅变法，开始实行多交粟帛可以免除徭役的政策。及至西汉建立后，纳粟拜爵的政策被沿袭，并增加了赎罪的内容。文帝时晁错建议令民入粟授爵，以充实边塞军粮，文帝准许。当时的大臣与将军若不是有赎罪金可以保命，不知脑袋要被砍多少回了，其中就包括大名鼎鼎的李广与张骞。

汉武帝

武帝通过设置武功爵虽然捞了一把，可这样做搞乱了吏治，花钱买官者必通过做官敛财回本，如此下去，吏治越来越乱，难以为继。

盐铁专营

权钱交易只能姑且一时，与民争利则相对长久一些。与民争利的“利”在当时主要包括自然资源之利，商业之利，税收之利以及发行货币之利。

自然资源之利包括土地矿产，山川林泽，鱼禽走兽等，但国家能够与百姓争的自然资源之利却不多。与民争利首先得把握好尺度，周厉王禁止人民到山林穿泽中砍伐渔猎，断了平民的谋生之路，也动了各地贵族的奶酪，结果被推翻。

其次，争的东西要为人民生活中不可或缺又容易垄断以谋取利益。珠玉比较稀少贵重，容易垄断获利，但能消费得起的也就那些极少数的富人，即使他们再奢侈，再大手大脚的买买买也比不上广大人民群众滴水聚为海的购买力。水倒是上到达官贵人下到平民百姓都需要的，但水在江河湖海多的是，老百姓自己打个井，再时不时地下雨雪冰雹，根本无法垄断。除非在沙漠里，守着一片绿洲卖水还差不多。在当时最符合要求的自然资源无疑就是盐和铁。

盐是人不可或缺的食用品，中国盐产地却仅限于沿海地带（海水制盐）、山西运城的解池（盐水湖制盐）、四川的盐井（地下盐水制盐）等地。铁可以制农具，兵器及各种工具。两者都是需求大，且必不可少的商品，因而利润巨大。

海水晒盐

汉初将冶铁、采矿、煮盐等山泽之源下放给私人经营，听民自由开采。出现了大量的靠经营冶铁、煮盐发家致富的商人。盐铁之利引起了大农令郑当时的注意，在他的建议下实行盐铁官营，并推举了南阳大冶铁商孔仅和齐地大盐商东郭咸阳，侍中桑弘羊因善于理财也一并启用。

桑弘羊

桑弘羊，洛阳人，出身于商贾之家，十三岁时，桑弘羊以精于心算名闻洛阳。受诏入宫（一说捐官入宫），任为侍中，侍奉武帝兼陪读。不同于孔仅和东郭咸阳只善于经商，长期在武帝左右的桑弘羊对政治权术也相当精通。

盐官营的具体办法是民众煮的盐统一由官府收购卖出。铁的官营官府控制更紧，包括直接组织开矿冶炼，铸造器物及销售，即控制了生产和流通的全部过程。民私自贩盐和铸铁在受釱（dì）左趾（用脚镣锁住左脚）的刑罚，工具有产品没收入官。

盐铁官营方法很好，可是用人出了问题。孔仅与东郭咸阳都是商人，在盐铁官营过程中也起用了商人，本来就是禁止商人私自贩卖盐铁的，这些被抢了饭碗的商人官吏的执行力自然要大打折扣。孔仅与东郭咸阳因此被罢，桑弘羊随之掌管财政大权。桑弘羊接手后不但肃清了执行不利的盐铁官，还搞起了大规模、标准化的生产，降低了成本，提高了质量，巨大的利润为国家源源不断的输送钱财。

除了盐铁，桑弘羊还打起了酒的主意。酒不是自然资源，是经过人的二次加工而成的商品。酒的专卖实质上与民争的是商业之利，但在形式上盐铁官营如出一辙。天汉三年（前98年），桑弘羊奏请武帝实行了酒榷（酒类专卖），由官府对酒类实行专营，以独占酿酒和销售的利润。酒榷政策实行后，仅仅是通过销售，国家即可以获得百分之二十的盈利。如果再加上高额的酿造利润——每生产一千酿酒，至少可得到二十五万二千钱的盈利，其收入将是一笔很大的数字，确实对于增加财政收入起到了重要作用。

均输与平准

商业之利就是转售货物，赚取中间差价。桑弘羊出身于商贾之家，对这个自然熟悉。商人可以做的，国家也可以做，更何况国家无论在规模还是在组织上都远优于独门独户的商人。若是动用国家的力量来做生意，商人绝非国家的对手。于是桑弘羊推行了均输法与平准法来与商人抢饭碗。

元狩元年（前110年），均输法和平准法开始实施。均输法之前，各郡国上贡皇帝的贡品各种各样，为了讨皇帝高兴，各地官员争相竞购好东西，致使物价飞涨，财务浪费，再雇佣人员车马运到京城，又是一笔花销。

西汉郡国

均输法就是把政府征收运送物资的权限基本上集中于大农。在郡国设置均输官﹐有的即以均输官(长)命名﹐有的则以各地的特产命名﹐如木官﹑橘官﹑圃羞官等。均输官由中央派出，统属于大农属下的均输令﹑丞。此外﹐少府﹑太常属下有均官﹐水衡都尉属下有均输令﹐分别主管其掌握物资的均输事宜。

均输法实行后各郡国应上贡的物品全部折合成当地土特产，连同输往京师的运价一起折算﹐就地缴给均输官。均输官将一部分土特产运往京师﹐供官需或交平准出售﹐剩余部分运往其他地区出售赚差价。有时还用出售所得资金收购当地产品﹐再次易地出售。这样﹐政府既得到地方贡纳﹐又可以从贩运贸易中得到大量收入﹐又减省了某些不必要远程运输耗费，一举多得。

与均输法相辅相成的是平准法，平准法具体实施的方法是，在京师长安设置名为“平准”的机构。由大农属下的平准令掌管。大农诸官所掌握的物资包括均输贡物，以及工官制作器物中用作商品的部分。当市场上某种商品价格上涨时，平准就抛售同类商品。若某种商品价格跌落时，平准就大量收购。平准的推行，不但稳定了物价，还能赚一笔，同时打压了囤积居奇，哄抬物价的商人，对于稳定市场经济起到了积极作用。

增加税收

税收是一个国家财政的重要来源，其形式上与土匪强盗收的叫保护费差别不大，但在实质上二者有天壤之别。保护费被土匪强盗自己挥霍，收了保护费他们也并没有给与人民保护，仅仅是免于遭受他们的伤害。而交给国家的税收大部分用来反馈人民，修路治河、除贼赈灾、文化教育、保家卫国都是靠每一个公民的税收支撑起来的。奴隶制瓦解后，统治者无法再奴役民众、压榨他们的一切，税收就成了唯一的选择。增加税收也就成了增加国家收入的主要途径之一。

武帝时国家的税收主要有田租，算赋与訾（zī）算。田租就是农业税，景帝以后为三十税一，算赋就是人口税，15岁到56岁之间的所有男女，每年征收一算（120钱，文帝时改为40钱）的人头税。7岁以上14岁以下男女，每年征收20钱的赋税，被称为口赋。算赋纳入国家财政，而口赋是皇室的财政收入。

汉朝法律规定20岁（汉初沿用秦制，17岁开始服役，景帝时改为20岁）到56岁的男子（主要是农民）每年要为地方服一个月的劳役，称更卒。如果不愿意亲自去服役，可交钱300由官府雇人代为服役。有时地方用不了多少更卒，也要农民照样出钱，成为一种赋役负担，就称为“更赋’。訾算就是财产税。武帝增加的税收包括恢复120钱为一算，将口赋征收年龄下调到3岁，并增加到23钱。加重征收訾算。

服徭役

武帝曾号召天下豪强富户捐献财产支援国家，把捐献大量家产的卜式尊为长者，拜卜式为中郎，赐爵左庶长，田十顷，布告天下，以此来号召富户向国家捐献钱财。但愿意捐钱者寥寥无几。武帝很生气，国家有难，你们不愿意送上来，那我就对你们增收财产税。最初提出这个办法的是打击豪强的酷吏张汤，但由于当时的大农令颜异不赞成此事，所以未能贯彻执行。

元鼎三年（前114年），桑弘羊出任大农丞一年后，在汉武帝的大力支持下，算缗告缗迅速在全国展开。算缗就是对富商巨贾增收财产税，财产越多，交得越多。告缗就是隐瞒少报财产的富户被人告发后财产全部充公，发配边塞服役。充公的财产分一半奖励给告发者。到元鼎六年（前111年）告缗停止，前后仅仅三年的时间，告缗便取得了巨大成效。政府得到以数亿计的财物，成千上万的奴婢。没收的田地，大县数千顷，小县百余顷，还有很多房屋。中等以上的工商业者纷纷破产，而政府的国库却充实起来，有力地支援了汉武帝的对外战争。

整顿货币

货币本身并没有多少价值，发行货币在实质上也是一种强盗手段，你手里的鸡鸭牛羊，蔬菜五谷都被我手里没多大价值的铜板、纸币给兑换回来，跟明抢没什么区别。可如果你拿着我给你的铜板、纸币可以到任何地方买等值的东西，那就不能说是抢了，而是贸易。

理论上任何人都可以根据自己的财富发行等值的货币，家里的存粮房产可以以货币的方式发行出去。但人的贪欲是个无底洞，往往会发行比自己财富更多的货币。而且个人的财富是不定的，如果财富因火灾、偷盗等原因减少了，之前发出去的货币怎么办？而且各发各的货币，市场混乱，难以管理，到最后还是要倒退回以物换物的阶段。

要想建立稳定的货币体系只有借助于良好信誉，而维持信誉的只有财富与权力。一个人若是有足够的财富做支撑，比如良田万顷，矿山几座等等就可以依靠自己雄厚的财富来发行货币。私人钱庄、银行，还有现在的公司上市卖股票融资都属于这方面情况。与财富保障信誉相比，权力可以强制维持信誉，政府发行的货币人民必须认同使用。

无论是依托财富还是权力来发行货币，都必须进行统一的管理，防止货币混乱。政府虽然依靠权力可以发行货币空手套白狼，但后续的管理却一点也不省心。首先要打击假币，损毁货币的行为。其次是发多少的问题，发的多就能套取更多的财富，可一旦钱比货多，就会造成通货膨胀货币贬值，更严重的是政府的信誉受损，发行的货币不被人民认可就麻烦了。发多了有麻烦，发少了也不行，首先套取的财富少了，其次货比钱多，造成通货紧缩阻碍了货物的流通。货币的发行与稳定考验着一个国家的智慧与能力，更关乎着经济发展大局。因而可以通过货币的稳定情况来评定一国政府是否合格。

汉初承秦制，在货币上沿袭了秦朝圆形方孔的半两钱。秦半两钱重12铢（中国古代规定1两为24铢），有钱文曰“半两”。“半两”二字分列方孔左右，通常是右“半”左“两”。汉初刘邦认为半两钱重难用，令民铸三铢重的铜钱。由于允许民间私铸，钱制较乱，偷工减料的比比皆是，所造钱既小且劣，有轻到一铢以下的。因为钱的方孔太大，周边象四片榆荚合成，被称为“荚钱”（或“榆荚钱”）。此外，民间还出现剪边半两，就是一些投机商将秦制的半两钱剪下边缘一圈，七到八个半两，就可剪下一个半两的铜，用剪下的铜再铸半两。这样一来，货币良莠不齐，经济市场极其混乱。

秦半两

惠帝三年（前192年），朝廷明令禁止民间私铸伪钱，但收效甚微。货币减重贬值愈发严重，以至物价高昂，米一石贵至万钱。吕后二年（前186年），铸造八铢钱以提高币值。但八铢钱币值较大，不便于小额交易，四年后开始铸造五分钱，它的重量是半两的五分之一。文帝五年（前175年），铸造四铢钱，同时再次许可民间铸造钱币，并规定钱币必须达到一定的品质标准。由此民间铸币之风再次盛行，吴王刘濞开铜矿铸的吴钱和文帝宠臣邓通用文帝封赏的蜀地铜山铸的蜀钱流行天下。

文帝放任民间铸币的结果就是市场混乱，各种质量不达标的“假币”搅乱市场。更为严重的是百姓都去铸钱去了，没人愿意从事劳动生产了。景帝时禁止了民间私铸钱币，只准郡国铸币，由少府进行统一管理，具体的铸造则由中央和地方郡国兼行。私铸者处以死刑，但私铸钱币还是无法禁止，民间仍旧有人将四铢钱的边缘部分削磨下来私铸成钱币。

元狩三年（前120年），武帝开始各种货币改革尝试，三铢钱，白鹿皮币，白金（银锡合金），还颁布了盗铸金钱者死罪令。但盗铸问题依旧没有解决。两年后，废三铢钱，改铸五铢钱，诏令各郡国铸行五铢钱。五铢钱的形制都有一定的规定，钱文“五铢”从此启用，称为郡国五铢，又叫元狩五铢。但郡国技术水平不同，铜矿的成分有差别，官吏中偷工减料，中饱私囊者大有人在，结果越铸越轻，越来越粗劣。为防止钱币被盗削，又在钱币外围增设了赤铜边郭，称“赤仄五铢”。“但也未能防止盗削和盗铸钱币的现象，数年间被处死的人达数十万。

五铢钱

元鼎四年（前113年），为了彻底整顿货币，汉武帝接受桑弘羊等人的建议，由政府指定上林三官（掌管上林苑的水衡都尉下属钟官、技巧、辨铜三官）分别负责鼓铸、刻范和原料，废除过去铸的一切钱币，以新铸的三官五铢为全国唯一通行的货币。原先在地方郡国中的货币铸造被全部禁止，以往由郡国铸造的货币则全部被融为原铜，作为原料输送到上林三官。这项改革大获成功，上林三官大规模的标准化生产和精良的铸造技术让民间盗铸者入不敷出。由此，西汉的货币政策进入了稳定时期。

与民生财

与民生财就是通过增加百姓收入来富国，在这方面桑弘羊主要做了两件事——假民公田与移民屯垦。假民公田，即国家把一部分公田（官田）以租借的名义分给丧失土地的农民，然后向他们征收相当于田租的“假税”，是安抚内地流民的一项举措。在桑弘羊的领导下，大大扩充了公田数量。无主荒地、兴修水利增加的溉田、告缗没收的田产以及部分园池和苑囿都开放租借给贫民。假民公田使丧失土地的农民又重新得到了赖以生存的土地，缓和了土地兼并所激化的社会矛盾。另一方面，也扩大了垦田面积，增加了税源。

移民屯垦沿袭了西汉前期移民实边的民屯政策。为了巩固边防，从根本上解决边防军的粮食供应问题，武帝时又推行军屯。元鼎六年（前111年），派吏卒五、六万人到今甘肃永登一带屯戍，接着不断扩大到上郡、西河，及新建的武威、张掖、敦煌、酒泉四郡，人数增加到六十万人。屯田卒一边从事于农业生产，一边肩负着边塞保卫任务，既减少军费开支和巩固边防，又促进了西北边疆的开发。

统一财政

元封元年（前110年），由于在经济方面所表现出的卓越才能，武帝任命桑弘羊为治粟都尉，并代理大农令。桑弘羊出任代理大农令不久，就奏请武帝设置大农部丞，由大农部丞负责监管和指导各个郡国的财政事务，建立起从中央到地方的财政管理体系。武帝准其所奏。

太初元年（前104年），大农令改称大司农后，又进一步扩大了组织机构。除了大司农中丞外，大司农的属官增加了太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞和斡官、铁市两长丞。分工明确，各司其职。在扩大大司农属官的同时，桑弘羊对地方财政体系也进行了改革重组，之前隶属于郡国的诸仓（主管仓库）、农监（主管农桑）、都水（主管水利）等六十五官长丞，都被划归大司农直接管辖。进一步统一了全国的财政管理，加强了中央集权。

武帝时期经济改革虽然暂时解决了国家财政问题，然而，除了整顿货币，统一财政系统，假民公田与移民屯垦这几项措施外，其他的各项措施都落下了不同程度的后遗症。武功爵使得吏治混乱，盐铁酒的官营虽有大规模，高效率，标准化生产的优势。但在实际操作中，出现了大量只求数量，不求质量，强买强卖，强迫农民服劳役等问题。均输与平准虽可以节省政府支出，稳定物价，但官商结合的弊病也十分明显。不仅仅是腐败问题，也挤压了商人的大量空间，再加上许多商人因算缗告缗而倾家荡产，使商业发展受到严重打击。随着经济改革的深入，这些问题渐渐显露出来，然而武帝继续对外征战使得从经济改革中暂缓口气的大汉财政又一次推向崩溃边缘。