2024年3月初，在杭州市交通运输局大楼里，杭州市道路运输管理服务中心出租汽车处处长胡惠建正在接待一批外地客人。
“他们也在准备出租车改革，来调研杭州的做法。”他对南方周末记者说。
他穿一件格子衬衣，戴黑框眼镜，脚踏运动鞋，显得年轻干练。没有客套的开场白，他语速极快，一聊就是4个小时，直到有人提醒过了饭点。
作为这一轮出租车改革的先行者，杭州不仅网约车合规率常年霸榜全国第一，订单数量也位居全国前列。
交通运输部每个月都会对34个中心城市的网约车进行合规监测，合规订单指的是人证、车证、平台证三证齐全，合规率就是这些合规订单在总订单里面的比例。杭州的合规率过去一年都在99%以上。
自从2016年网约车合法化之后，杭州如何做到既开放包容，又合乎规范，正是同行们想要弄清楚的秘密。
在杭州运管处干了12年，胡惠建亲历了整个出租车行业改革的全过程，面对前来请教的同行们，他说杭州最重要的秘诀就是：“坚定不移朝着市场化的方向推进改革”。
杭州有13万辆车办理了网约车证，考取过从业资格证的驾驶员达到35万余人，平均每天运营的网约车在7万辆左右，单日平均网约车订单近120万单，最高峰值达到160万单。视觉中国 图
“我们选择把门打开”
2016年7月26日，网约车新政出台，定于当年11月1日实施。此后，地方政府纷纷出台细则，普遍做法是，“中央开大门，地方开小门”，大多数地方设置了各种严苛的门槛，包括车龄、轴距、户籍。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮收集了近300个地级及以上城市的网约车政策文件。他发现，中央政府部门的总体基调是鼓励网约车发展，但各地政府却在中央政策上不断“加码”，“一些要求是合理的，但是多数都是不必要的过分要求”。
公布的细则中，争议最大的当属北京和上海，要求人证必须是当地户籍，这意味着市面上绝大多数司机都将成为黑车。
滴滴公布的数据显示，2016年，北京注册司机数量为110万，活跃司机数量逾20万，但只有10.7%符合京籍规定。
至今，北京和上海的合规率未能超过80%，北京过去一年多次在34个重点监测城市中垫底。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松一直跟踪研究出租车改革进程，2023年刚完成“网约车的法律规制研究”的国家社科基金项目，深入考察过不少城市的网约车发展情况。
在他的分类中，杭州、成都、厦门、青岛、广州等地的网约车政策都很开放，设置的门槛低。
一家网约车平台负责办理许可证业务的负责人向南方周末记者表示，开放办证的时间，是衡量开放程度的另一把尺子。他了解到，一些城市会刻意拖延开放办证的时间，“这样可以更晚承认网约车的合法性，相当于变相保护了出租车行业”。
杭州是当年全国第一个赋予网约车合法化实施路径的省会城市，也是省会城市中网约车车证准入门槛较低的——5年以内车龄、轴距2600mm以上就能办证，新能源车型只要续航里程达到250公里。
对此，胡惠建说，“放低门槛的主要考虑，是让大家肯办证、能办证，希望尽快实现网约车从无到有、从不合法到合法的转变。”
2016年，杭州市场上接过4单以上的网约车有 12万辆。“如果让已经在跑的12万人把车卖掉，重新买一个新车才能办网约车证，太浪费资源了，人家也一定会骂。我们杭州选择把门打开。”
2018年，杭州通过人大立法，修订《杭州市客运出租汽车管理条例》，进一步放宽了网约车从业人员的准入门槛，将“取得本市户籍，或在本市取得浙江省居住证6个月以上，或在本市取得浙江省临时居住证12个月以上”，改为“具有本市户籍，或持有本市核发的浙江省居住证，或在本市已办理居住登记，或在本市已办理身份信息登记”。
杭州还在全国第一次打通了网约车司机和出租车司机间的流通壁垒，杭州对驾驶巡游车和网约车的驾驶员的从业资格实行统一管理，对新旧业态的从业者一视同仁，持证人员可以在巡游车公司和网约车平台之间自由流动。
如今，杭州有13万辆车办理了网约车证，考取过从业资格证的驾驶员达到35万余人，平均每天运营的网约车在7万辆左右，单日平均网约车订单近120万单，最高峰值达到160万单。
2023年的数据显示，全年杭州网约车订单总量超过4亿车次，服务6亿人次，网约打车消费总额达到100亿元，四十多家在杭州运营的企业年度纳税额超过2.3亿元。
从2023年开始，三亚、长沙、贵阳、上海、济南纷纷停办网约车车证，对数量进行管制。杭州没有采取办证数量管制的措施，而是通过提高车证办理的准入标准加以调控，把原本5年以内旧车可办改为新车才能办证，代表车辆舒适性的轴距参数调至不低于2700毫米，若非新能源纯电动车型，则要求车价在15 万元以上等等。
胡惠建解释了原因，“一方面是存量运力已经具备一定规模，更重要的目的是用新车逐步把老破旧替换出局，让市民乘客获得更舒适的乘车服务，同时也要起到调控市场进入节奏的效果。”
杭州网约车市场“需要一些时间去逐步调养”，好的公共管理政策应当是“随风潜入夜、润物细无声”。
为什么杭州没有选择暂停网约车车证办理？一位与杭州主管部门熟悉的专家向南方周末记者表示，主要是考虑到最终是否会损害乘客的利益，“一旦限牌，存量车背后的车主和企业，投资租赁公司的老板就要开香槟庆祝了，网约车租金马上涨价，最后受损的是谁？还是乘客来埋单”。
走出“管制俘虏”困境
早在2015年，进行出租车改革政策的专家论证时，杭州就坚定了市场化改革的方向，原因在于，“过去杭州有过很深刻的教训”。
胡惠建印象很深刻的一件事，发生在2012年12月21日，“那一天是传说中的世界末日”。临近下班时分，雨雪纷飞，他接到一通紧急电话，催促他去接访。
一个身材魁梧的中年男子跪在政府大院门口。他从天津来杭州，原本要打个车去下沙大学城找亲人，“在武林路路口，在雨雪中等了快一个小时，拼命招手，却没有一辆车停下来”。
如今回忆起来，因为打不到车而跪访是一件不可思议的事情，可当年“打车难”的确是杭州最严重的“城市病”，几乎每年两会都有三十多个提案议案，主要针对打车难和服务差。
媒体对杭州批评更尖锐，有因为在萧山机场遭遇拒载评价“杭州全国最差”，有吐槽西湖边上是“杀猪车的天下”。
杭州出租车市场当时有三大矛盾，“一是打车难，群众不满意；二是服务差，拒载等问题屡禁不止；三是不稳定，围绕经营权的归属、份子钱的高低，出租车公司、出资人、驾驶员之间利益纠纷不断”。
各种声音都在反映“打车难”，可交通部门也无能为力。因为增加运力、推进改革，每一个动作都阻力重重。
有一位行业专家给南方周末记者算了一笔账，“杭州十年前只有一万多辆出租车，哪怕以极限能力每个车每天跑50个车次，24小时不停，也只能完成50万订单”。而网约车现在每天大概是80万到100万单。显然过去供给远远不足。
出租车数量控制作为计划经济的管理方式，以上座率（实载率）、万人保有量作为增减运力的指挥棒，很难反映真正的市场需求。另外，出租车投放新运力程序要求进行听证，听证就要征求行业意见，可没有人欢迎增加竞争者。
市场其实像一块神奇的海绵，“今年大年初一杭州是60万单，清明假期共有130万单，亚运会期间最高一天 165万单”。
当时，出租车是杭州有关部门的一块心病。一位杭州市交通运输局的工作人员告诉南方周末记者，“以前我们局的食堂被人围过，楼下大门被人堵过”。各种司机维权的事件层出不穷，“有一次40多辆出租车、200多人要求政府以 50 万每辆的价格回购他们的牌照”。
改革前，管理部门陷入了“管制俘虏”的窘境，这是诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒提出的一种经济学理论，为获得监管收益，被监管者将动用种种资源和手段“俘虏”监管者。而监管者一旦被俘虏，监管的设计和实施都将围绕被监管者的利益展开，最典型的就是为维护既得利益作出的各种抵制行为。
顾大松对南方周末记者说，当时出租车市场的“管制俘虏”现象比较严重，甚至在一些大城市催生了一批“牌照猎人”，专门收购即将过期的牌照，之后再要挟政府续期。他目睹过“牌照猎人”威胁交通部门的领导。
让每一个主体都获利
2014年，人民优步进入杭州，快的打车也在杭州诞生，出租车和网约车的矛盾爆发得比其他城市更早一些。
浓厚的互联网氛围，使得杭州的主政者们对新事物也更为包容和支持，这也是外地同行们对杭州最为羡慕的地方。
2014年下半年，杭州在市委市政府层面成立了出租车改革工作领导小组，是全国最早进行出租车改革的城市之一。
领导小组集中了包括市委政研室、市政府研究室、发改委、国资委、交通运输局、财政局、司法局、法制办、维稳办、信访局、公安局、市场监管局在内的14个部门，建立工作专班，政府各个部门之间通力配合。
杭州的改革确定了“三步走”的策略，先改革传统出租车，然后规范网约出租车，再推动新老业态的融合发展。
2015年开始，杭州不再收取出租车经营权有偿使用费，已经收取的按天退还。退了9200万元经营权有偿使用费之后，胡惠建说，“政府可以站在一个相对超脱的位置，不再是产业利益的参与者”。
之后进行经营权确权，以前运营证不能登记给个人，现在按照实际出资为原则，这个车是谁的，证件上就写着谁的名字。
杭州市对全市一万多辆出租车进行了梳理，确认了共有四千多辆车存在“产权纠纷”。为了解决权属纷争，杭州采取“用增量指标带动存量不规范经营关系的清理”，按照10：3或者10：1.5的比例配发新增经营权奖励指标，推动出租车公司将存量有纷争的经营权协商确认给实际出资人。
当时杭州开了几十场出租车行业座谈会，奖励指标也是行业内讨论达成的结果，实际出资的个人多获益一点，出租车公司也没亏，各方都能接受，都愿意推动改革，彻底解决问题。
顾大松认为，当时杭州的巡游车改革给全国都提供了一个成功的经验，之后青岛、苏州等地的改革中也有类似举措。青岛还给了个体司机更多自由，司机可以独立成立一家公司。
解决了出租车的历史遗留问题，杭州开始着力规范网约车的发展，主要手段是通过立法实现。在顾大松看来，杭州是通过地方性法规进一步强化法治引领，为全国城市探索了新路，是一个“有为政府”的样本。
浙江工业大学公共管理学院教授吴伟强长期关注和支持杭州出租车改革，也有类似的看法。在他看来，杭州的出租车管理，尤其是网约车管理在全国是一个标杆化的城市，关键在于“管住底线、打开天空”为准则，通过立法的方式保障改革。
2018年，杭州市通过修订客运出租汽车管理条例，把网约车管理纳入地方性法规，增加了“吊销许可”的规定，“如果屡禁不止，还在违规运行的平台企业，可以吊销平台经营许可证；无证的人和车，平台是不能给他派单的”。
上述网约车平台公司办理许可证的负责人向南方周末记者抱怨，他们在许多地方，特别是一些区县中，成为了罚款“提款机”。这些地方一方面严控网约车车证数量，市场合规运力一直都有缺口，另一方面又以罚代管，有的区县一年罚款就要交几百万元。
可是杭州没有出现过类似的天价罚单，这些平台眼中，像杭州、成都、广州这类对网约车政策更为开放的城市，都是“先开前门，再堵后门”。
现在杭州的改革已经迈入了第三步——巡网融合，胡惠建说，“就像一个家里有两个孩子，老二可能留过洋，找到了好工作，老大可能差一点，这就要给老大也补补课，帮帮他”。杭州最先打通了巡游司机和网约车司机的壁垒，无论开出租车还是巡游车，人证一证通行。
巡游车是政府指导价，“杭州出租车打表是13块起步，无论是低峰期打折到10块，还是高峰期浮动到18块，都是违法行为”。
2022年，在浙江省交通运输厅的推动下，浙江省人大通过地方立法的方式，在全国率先允许“一车两价”，线下巡游按照巡游出租车价格，线上网约则按照网约车的价格。其中一个微妙的变化是，巡游出租车如果在网约平台接单，可以按照网约车的价格结算。
一位网约车平台公司的相关负责人向南方周末记者分析认为，“一车两价”相当于破除了巡游车最大的束缚，对巡游车是一个利好的改革。
“老百姓不吐槽，行业里不闹事”
2022年，杭州修订《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》向社会公开征集意见，又出现了当年出租车曾出现过的类似问题——被管制者求管制。
有人建议控制网约车的数量，提高行业门槛，比如“限定本地人员从业”，增加对司机的奖励、福利措施，甚至“建议政府直接经营网约车平台”。
对于这些建议，杭州公开进行回复，再次体现了政府对市场化改革方向的坚持，答复的文件中表示，“按上位法及有关指导意见，网约车数量由市场调节，充分发挥市场配置资源决定性作用”。
一位业内人士向南方周末记者分析，对当下网约车管制提出不满意见的人，许多来自下重注的投资者。“如果驾驶员收入低，那么他投资车子就租不出去。产能过剩的时候，对市场来说，洗牌实在最正常不过了”。
杭州当前共有78家平台企业，滴滴份额最大，可也没有超过50%。原因在于，许多城市把司机和平台进行了强绑定，而杭州出台了最灵活的政策，每个司机都可以在多平台独立办证。
胡惠建的理念中，“纳什均衡和帕累托最优一定是在竞争中获得的”，这是经济学当中一种最为理想的市场竞争的状态，各方利益都达到了最优。
身处市场中的人，对竞争也会有不同体感，南方周末记者在杭州采访了多名司机，几乎每个人的感受都不一样。
一位90后年轻司机告诉南方周末记者，每个月流水可以在15000元以上，在线时长不超过12个小时。另一位号称跑了 30年临近退休的老司机则认为这位司机“一定是吹牛”。
2024年5月7日，杭州市交通运输局公布了一季度网约车市场的完整数据。杭州市一季度活跃网约车驾驶员（有接单记录）共有9.25万人，日均活跃网约车驾驶员为7.0万人，同比增长30%。
对每天7万网约车驾驶员在线服务时长进行了分析，约25%是在线时长不足4小时，约25%为4至8小时，也就是说一半司机都是兼职。
在线超过12小时这种特别“拼”的司机只有20%，在线时长最长的司机们收入也更高，日均营业额达到 693.68元。
回顾过去十年改革，胡惠建认为衡量一个行业好不好，“有两条最底线的标准，老百姓不吐槽，行业里不闹事”，对于未来，他始终相信，“流水不腐，户枢不蠹。如果把门关死了，这就一潭死水”。
南方周末记者 罗欢欢
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