明確聚合平台的定義，重申其先行賠付責任。
在聚合打車平台影響力日漸擴大的時候，新的監管指引來了。
4 月 26 日，交通運輸部辦公廳、工信部辦公廳、公安部辦公廳、市場監管總局辦公廳、國家網信辦秘書局等五部門聯合發文，要求地方加強對網約車聚合平台經營行為的監督指導，並提出按照《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》等條例中的有關要求，指導聚合平台依法合規開展經營。
這是監管部門首次對聚合網約車平台提出國家層面的適用條例。
據五部委聯合文件（下文簡稱 「通知」），聚合平台指依靠互聯網技術、與網約車平台公司合作、面向乘客並匹配供需信息，共同提供網路預約出租汽車服務的平台。它們不直接參与車輛調度和駕駛員管理，不干預實際承運平台的定價。
《通知》同時也要求，對用戶諮詢和投訴，聚合平台要履行首問負責制度，對導致乘客受傷的安全責任事故，也要根據各地消費者權益保護法的有關規定，承擔先行賠償責任。
對於一個龐大的、關係幾億人日常生活的行業而言，監管是必要的。一位交通運輸部法律專家諮詢委員會專家在電話中對我們說，聚合打車服務和消費等各方的責任和權利邊界有望逐漸清晰。
4 月 28 日，就在五部委聯合發文的 3 天后，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作，再次提到了平台經濟：推動平台企業規範健康發展，鼓勵頭部平台企業探索創新。
今年《政府工作報告》也提出，大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平台經濟發展。聚合平台是平台經濟、數字經濟的重要形態。這有利於聚合平台更好地發揮平台經濟的作用，也有利於網約車行業的規範健康持續發展。
交通運輸部的統計數據顯示，今年 3 月全國各網約車自營和聚合平台共上報 7.16 億條訂單信息，聚合平台訂單量占 1.97 億單、佔比約為 27.5%。這一比例較交通部去年 7 月首次披露聚合平台數據時高 5.5 個百分點。
政策完善與平台迂迴貫穿網約車發展歷程。
2010 年 uber 在舊金山上線打車服務。兩年後，尋找新機會的中國互聯網公司聯合風險投資效仿 uber，先後上線數十個打車服務。但等 uber 2014 年正式進入中國時，行業基本只打剩下由騰訊支持的滴滴和阿里支持的快的。
沒有一方自認安全。為了搶佔先機，滴滴和快的開啟單日補貼峰值近 4000 萬元的補貼大戰，最後在 2015 年情人節，它們在各自投資方以及騰訊、阿里巴巴的撮合下合併。接著，新滴滴和優步中國基本重複了這個過程。
2016 年，滴滴按 70 億美元估值合併優步中國，成為千億規模打車市場里的最大玩家。同年，交通運輸部、工信部、公安部在內的七部委公布《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，給予網約車合法地位的同時也提出詳細合規要求，再結合地方監管細則，對平台資質、車輛運營年限、車型、軸距、排量、駕駛員戶籍等進行嚴格約束。
之後多起網約車安全事件和平台與地方傳統計程車之間的衝突，把行業推到風口浪尖，也引發了一輪監管的加強。
2018 年 2 月，交通部根據 2016 年的網約車管理辦法，制定《網路預約出租汽車監管信息交互平台運行管理辦法》，設立部級、省級網約車監管信息交互平台以及市級網約車監管平台，對網約車平台、車、人和訂單信息建立數字台賬。
同年 9 月，交通部聯合公安部發布《關於進一步加強網路預約出租汽車和私人小客車合乘安全管理的緊急通知》，要求立即開展行業安全大檢查、加強網約車和順風車平台駕駛員背景核查、健全完善投訴報警、快速反應機制。
監管升級無形中提高了網約車平台運營全國的門檻，再加上網約車、計程車有非常強的 「地域性」 —— 當地的車服務當地的人 —— 所以除了少數幾家頭部互聯網平台能做全國生意，更多中小平台只運營一個或者少數幾個城市，以吸納大平台外溢訂單為主。
期間，高德率先於 2017 年上線聚合打車，之後百度地圖、攜程、騰訊、華為等先後跟進。它們只匹配資源，不下場做網約車運力。中金公司的一份研究報告對此評論稱，聚合平台解決了中小網約車平台、巡遊計程車獲客難的問題，而中小網約車平台、巡遊計程車來解決合規供給的問題。由此聚合平台成為流量入口。
以高德為例，它們起初將接入的網約車平台分為 「一環」 和 「二環」，前者包括滴滴、t3、神州、曹操共 8 家規模較大的網約車平台，後者則是上百家家中小規模網約車平台。通過它們，高德得以進入 300 個城市開展業務。
另一大聚合平台美團打車則在自營和聚合模式間搖擺。美團打車 2017 年在南京試點自營打車，次年進入上海，只用一周便拿下 30% 市場份額。美團當時認為網約車市場不會呈現寡頭壟斷格局，希望把 「30%」 變成它們在全國市場的份額。
後因控制財務表現以及打車經營效率不佳等原因，美團打車在 2019 年從自營模式轉為聚合模式，期間仍積極儲備各地的網約車資格證，並等來了 2021 年 7 月突如其來的窗口期。只是一個季度後，它們意識到無法以高德的方法戰勝高德，便再次放緩擴張節奏、收縮補貼。
聚合平台的日漸壯大讓監管更重視其存在。2019 年 11 月，交通部、網信辦等六部門聯合約談滴滴、首汽約車、曹操出行、美團出行、高德等平台，指出 「要科學界定聚合平台各方責任」「 聚合平台要加強對接入的網約車平台公司經營資質的審核把關工」 等要求。
時任交通運輸部運輸服務司副司長蔡團結表示，本次約談為 「提醒式約談」。
「我們覺得不管是聚合平台也好，還是網約車平台公司也好，安全生產責任都是無法規避的，對乘客的安全保障是共同的責任，因此乘客遇到問題要有兜底保障。」 蔡團結說，「所以我們這次約談，也請聚合平台加強對接入的網約車平台公司資質的審核把關，並督促接入的有關網約車平台加強對車輛和駕駛員資質的把關，堅決杜絕非法營運問題。」
據《財經》報道，2020 年，中國出租汽車暨汽車租賃協會聯合高德、美團、滴滴、攜程、哈啰等五家 「網約車聚合平台」 企業，共同簽署發布《聚合平台聯合倡議書》，旨在督促指導聚合平台加強對網約車車輛和駕駛員的合規審查，不以任何形式從事非法網約車經營行為。
但因為實際承運的網約車公司合規率普遍不高，相關倡議實現難度很大。如根據 2022 年 7 月交通部首次公布聚合平台報送的訂單量和合規率，前五大平台按合規率從高到低排，依次是攜程用車（77.1%）、美團打車（69.5%）、高德打車（61.6%）、滴滴出行（含花小豬出行，51.1%）、百度打車（50.8%）。
2021 年，交通部著手修訂《道路運輸車輛動態監督管理辦法》和《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，大幅降低了網約車司機缺 「車證」 和 「人證」 的處罰標準，從原來的 10000 元以上 30000 元以下罰款，調整為 200 元以上 2000 元以下（缺 「人證」）和 3000 元以上 10000 元以下（缺 「車證」）。
與一般認為是放鬆監管的觀點不同，東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松認為，修訂暫行條例更多的是為配合《行政處罰法》修訂後的要求，以清理暫行條例中不相符規定和不合理罰款規定。
《證券時報》也曾援引廣州市交通運輸局公共交通處處長蘇奎的公開表態，「從政府監管的角度，結合國外網約車聚合平台的監管模式，國內網約車聚合平台必須嚴肅對待監管部門的 『關切』，這符合聚合平台的長期利益，否則不利於行業的長期發展。」
但是，由於網約車行業監管涉及多個部門，相關立法和條例的修訂以及地方落實均需要一定過程。這給了多方博弈和想像空間。
據諮詢機構整理的專家紀要，網約車監管實踐中，道路運輸管理中心的計程車部門負責審批和許可計程車企業的網約車牌照。網約車平台則主要由交通部門監管，其下設道路運輸管理中心負責網約車牌照審批與經營許可等工作。
運管局的執法隊負責查處 「人證」 和 「車證」。市場監督管理局則負責市場監管。車管所則負責處理網約車司機的 「車證」。網約車司機的 「人證」 通過運管所、交警以及公安交通治理分局的三重審核。
此外，營運、客運和貨運司機需要辦理道路運輸許可證，車管所還負責審核自有車輛改為營運車輛的相關業務。公安交警的交通治理分局負責網約車的稅務監管和安全生產工作，交警還負責對網約車司機進行安全教育培訓等工作。
2021 年底，成都發布地方網約車監管細則，對網約車平台和聚合平台做了明確區分，認定後者為第三方信息服務平台，應履行電商法的相關責任。而全國層面仍沒有明確定義聚合平台的邊界。
轉折點發生在 2022 年 8 月，當時交通運輸新業態協同監管部際聯席會議辦公室再對滴滴出行、t3 出行、高德、曹操出行、首汽約車、美團打車等 11 家平台公司進行提醒式約談，提出：出現安全事件時，聚合平台公司要依法履行先行賠付責任，並和涉事網約車平台公司共同做好事故處理工作。
之後地方執行層面也對聚合平台有了更清晰的定義。如濟南在 2022 年底實施的客運出租汽車管理條例中明確，第三方聚合平台為網約車經營者與乘客提供信息中介、交易撮合服務。
全球在不斷探索網約車及聚合平台的監管方式和目的。據市場情報和諮詢公司 modor intelligence，印度政府自 2014 年起不斷加強對網約車行業的監管，並限制接入七年內有犯罪記錄的司機。2020 年 11 月修訂指導方針，建議平台將 80% 車資分給司機，並規定了醫療和定期保險金額。
uber 在歐洲、日本、韓國、中國台灣等地區也反覆遇到監管的調整。2015 年，韓國曾指 uber 非法提供交通運輸服務並勒令停業，後雖恢復，但也只允許上線豪華車服務 uber black。2017 年歐盟法院作出里程碑式裁決，認定 uber 在當地從業應按照計程車公司管理，並以其缺乏牌照為由，禁止 uber 在德國、法國等地接入計程車。2019 年，英國拒絕為 uber 在當地的私家車運營商牌照續期。
曾任中美專家小組成員、負責研究和引導創新政策的加州大學聖地亞哥分校的彼得·考威，提過這樣一個觀點：良好的監管比簡單地放開科技行業更為重要，這會促成誕生一家家規模相對較小但更專業的公司，「迫使」 它們與擁有互補技能的其它公司合作，從而產生巨大的創新。
今年 4 月，天津發布網約車聚合平台經營管理辦法徵求意見稿，再次明確網約車聚合平台是指 「依託互聯網技術，不參與網約車平台公司經營，與網約車平台共同合作，僅為乘客提供網約車信息發布和交易撮合服務的平台」, 屬於電子商務平台經營者範疇。
天津方面還規定了聚合平台法定責任，包括：合法合規經營；要求合作平台信息公示，建立檢查監督制度；體現對中小平台及駕駛員合法權益的保護；建立健全首問負責制度以及乘客合法權益受到損害時的先行賠付責任。
這些條款和五部委對聚合平台的定義和要求基本一致，使聚合平台更像是 「平台的平台」。
對此，中國人民大學法學院教授楊立新在《法治日報》發文稱，聚合平台應該要求接入的網約車公司提供各類合規信息並核驗、登記。一旦乘客通過聚合平台打車發生安全責任事故受到損害，網約車平台應當承擔承運人責任，乘客可以聯繫聚合平台獲得網約車平台的詳細信息，如果聚合平台無法提供，乘客可以向聚合平台請求賠償，即先行賠付，而聚合平台則有權向向網約車平台追償。
「《通知》只是聚合平台規範管理的第一步，後續各地應將《消法》落實到乘客權益保障的每一個環節，確保先行賠付責任適用的準確性和統一性，以此保障乘客人身財產安全，有效促進行業健康穩定發展。」 楊立新說。
題圖來源：midjourney
