北大經院兩會筆談 | 許雲霄：以財政軟實力為高質量發展提供「粘合劑」

財政是宏觀調控的核心工具和國家戰略實施的重要保障，也是地方治理的基礎和經濟發展的引擎。新中國成立75年來，財政承載著不同歷史時期賦予的艱巨使命，我國在財稅體制改革和現代財政制度建設上取得了豐碩成果，但在收入結構、支出效率、債務風險及制度管理等方面仍面臨著挑戰。

2025年政府工作報告指出，要實施更加積極的財政政策，提高赤字率和支出強度，加大政府債券發行；要持續優化支出結構，保障民生，提振消費，推進財政科學管理；要深化財稅金融體制改革，開展零基預算改革，加快消費稅改革，增加地方自主財力；要穩妥化解地方政府債務風險，優化地方政府專項債券管理機制。2024年中國財政收入約3萬億美元，位列全球第二，顯示出財政「硬實力」的穩健性。筆者認為，面對財政薄弱環節和經濟社會可持續發展的一系列目標，需跳出單一框架的「唯gdp論」和「唯債務率論」，在財政「硬實力」基礎上著力提升財政「軟實力」，才能為高質量發展提供不可或缺的「粘合劑」。

一、什麼是財政軟實力

財政硬實力主要體現為國家或地方的財政資源規模及其強制性和約束力，更多地與經濟硬實力相關。與此不同，財政軟實力則是一個國家或地方通過財政政策、財政管理能力及制度優勢等，在社會治理中體現出的有效性，在國內和國際事務中展現出的影響力和吸引力。可以涵蓋以下幾個方面。

1.財政公信力

公開透明的財政信息、嚴謹科學的財政數據、健全的監督機制和問責機制能夠增加社會對國家和地方財政的信任，有助於提升政府公信力。這也常常被視為吸引國內外投資和人才的關鍵要素。在世界範圍內，北歐國家因高財政透明度常年位居全球治理指數前列；新加坡憑藉高效廉潔的財稅體系，成為全球營商環境標杆。

2.財政治理效能

財政治理效能一方面包括預算執行情況，以及在執行過程中是否能通過績效管理、跨部門協作等提升財政資金使用效率。本次兩會提出，開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，目的在於打破「基數依賴」，優化資源配置。另一方面也需要考察財政政策的有效性，是否能夠通過合理的收入、支出和債務管理，促進經濟穩定增長、社會公平和可持續發展。

3.財政韌性

一是政府的收支平衡能力，財政收入能夠覆蓋財政支出，避免長期赤字積累。二是財政收入結構，如果過度依賴單一稅源或非稅收入，很大程度上會增加財政的脆弱性。整體上看，目前中國尚處於「土地財政後時代」，2024年土地出讓收入佔地方政府性基金收入平均比重約85%，顯示土地財政依賴度仍然較高。在實踐中，非稅收入佔比超過15%可能預示著存在「過頭稅費」的情況，造成民眾負擔過重。因此，收入質量和收入來源多樣化對於財政可持續性具有重要意義。三是財政空間，即政府在不危及財政穩定的情況下增加支出或減稅的能力。

4.風險管理能力

首先需要把握債務風險的可控性，通常用債務率（債務餘額/gdp，國際警戒線60%）、償債率（利息支出/財政收入，臨界值10%）、債務結構等指標來衡量。德國長期堅持的「債務剎車」政策，被視為歐盟財政紀律的標杆。其次，在面對外部不確定性時，較強的財政風險管理和風險應對能力，能夠使政府靈活、有效地應對經濟波動、金融危機、公共衛生事件等風險，保持財政穩健，並通過精準財政刺激維繫社會信心。

5.央地關係

發展健康的央地財政關係需要構建「權責利」對等治理體系。事權與財權的匹配度、地方對轉移支付的依賴度等都會影響財政體制的結構性健康和可持續能力。

6.民生與公平導向

財政應當具備公平導向，能夠服務於社會福祉，通過財政支出優化教育、醫療、社會保障，改善民生，提升民眾獲得感，增強社會凝聚力。這體現在財政收支的多個方面，例如直接稅/間接稅比例，oecd國家大多在60%以上，而中國直接稅佔比約40%，調節貧富差距能力相對較弱；發達國家民生支出佔比普遍超60%，北歐國家的高福利模式也常被視為「軟實力」象徵，2023年我國醫療、教育、養老、住房保障四大類民生支出佔一般公共預算的比重為40.7%，仍有提升空間。此外，財政也應當考慮代際公平性，即當前的財政政策會不會對未來幾代人造成債務、資源等方面的過重負擔。

7.財政創新與進步

財政能夠基於經濟社會發展需要，具備持續創新性。通過改革財政制度、體系與管理，創新數字財政、綠色財政等財政工具，提升財政效率，展現現代化治理能力和競爭力。如歐盟碳邊境稅機制，一方面有助於減少「碳泄漏」、推動全球減排行動，另一方面也強化了歐盟的規則話語權。

8.國際影響力

通過參與國際規則制定、國際稅收協調、國際財政合作等方式，提升一國或地區的國際話語權和影響力。中國參與g20稅收改革、主導亞投行和「一帶一路」綠色投資標準、以「一帶一路」基建投資提供國際援助、疫情期間對發展中國家的債務豁免等，正是財政軟實力的體現。

二、財政軟實力對高質量發展的意義

1.財政軟實力是高質量發展戰略的實施保障

經過多年的改革開放，中國經濟運行步入全方位、多層次的「新常態」，經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。相比於傳統發展模式，高質量發展更加強調創新、協調、綠色、開放、共享，強調增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。這些理念的落地實施，通常缺乏足夠的經濟效益驅動，需要軟實力導向的財政制度設計，在可持續性、公平性和效率之間找到平衡。其核心在於通過制度優化、政策創新和治理效能提升，構建起「激勵兼容+風險防控」，且能夠支撐經濟轉型升級、社會公平與可持續發展的長效制度框架。這種軟實力並非依賴簡單的資源堆砌，而是通過系統性制度設計，為高質量發展提供規則保障、動力機制和風險防控體系。未來競爭中，誰能在財政透明度、政策可預期性、治理敏捷性上佔據優勢，誰就更有可能掌握高質量發展的制度話語權。

2.財政軟實力是經濟結構轉型升級的驅動力量

財政軟實力為經濟轉型升級提供了「操作指南」，通過重塑政府和市場主體的行為邏輯，引導生產要素向高附加值、高創新性領域集聚，同時化解傳統增長模式的路徑依賴。一方面，強調優化經濟結構，打破傳統產業依賴，推動數字經濟、高端製造業等高質量發展領域增長。另一方面，更加註重培育新質生產力，支持科技創新與產業升級，更好地支持現代化產業體系建設。同時，財政軟實力能夠提供更強大的「市場-政府」協同的動力引擎，降低轉型成本，釋放市場活力，為經濟結構轉型提供系統性支撐。從國際實踐上看，德國「隱形冠軍」的成功離不開財政上稅收抵免、區域平衡基金的支持；而新加坡分層免稅、風險共擔的制度設計，也推動了「知識經濟」的發展。

3.財政軟實力是實現社會公平與可持續性的重要手段

財政軟實力是在財政領域強化對發展理念、發展動力、人民需求、社會保障等諸多方面的考慮，其核心要義之一在於使得資源分配更具有公平性與包容性。其主要途徑一是通過財政支出向教育、醫療、社會保障等民生領域傾斜，減少社會不平等，增強民眾獲得感，為可持續發展創造穩定的社會環境。當然，財政公平性提升並非一蹴而就，需要構建「機會公平—過程公平—結果公平」的遞進體系。二是發揮綠色財政的引導作用，利用稅收優惠、生態補償、綠色債券等工具，推動低碳技術研發和可再生能源投資，促進綠色低碳轉型和生態環境的可持續性。三是協調區域發展，通過轉移支付、專項債傾斜等方式，縮小區域發展差距，推動跨區域產業鏈條整合，構建全國統一大市場。

三、提升財政軟實力的路徑

軟實力建設是一項涉及經濟、制度、文化、人才、科技和教育等多因素的系統性工程。財政軟實力作為其中一項重要的政策「操作指南」，應當和文化、生態、社會治理等其他軟實力指標協同配合，合力服務於國家和地方發展。

1.深化制度改革

構建市場化、透明化的財政規則和「激勵相容+風險約束」的複合型政策框架。在預算管理方面，逐步推進零基預算全覆蓋，每年重新評估支出項目的必要性，優先保障科技創新、綠色轉型、民生保障等戰略領域；建立跨周期平衡機制，搭建15-30年財政規劃框架，將碳中和、老齡化等長期變數納入預算編製。在稅收體系現代化方面，推進直接稅改革，開展綠色稅制創新，如將碳稅納入環保稅，實施「碳稅返還」以激勵企業減排等，通過研發補貼、稅收抵扣、專項基金等多種手段，引導資源向新質生產力、可持續領域集聚。在透明化改革方面，逐步提升從中央到鄉鎮四級預算公開性，強化國家財政的社會信任基礎。

2.創新政策工具

以高質量發展為導向，通過政策工具創新，構建「精準激勵+風險共擔+規則引領」的機制，將財政資源轉化為制度吸引力和治理效能。在科技創新和綠色發展背景下，有兩類政策工具在當前階段尤為重要，一是創新驅動型財稅政策，通過實施研發稅收超級抵扣、設立風險共擔基金、政府引導基金等手段，支持高新技術行業、「卡脖子」技術企業發展。二是綠色金融工具箱，推行綠色債券貼息、生態補償證券化等工具，推動減排和技術升級，反哺生態保護。同時，推廣esg（環境、社會、治理）預算績效評價，將可持續發展指標納入財政資金分配標準。

3.提升治理能力

在預算制定、政策執行、效果評估等多個維度進行數字化與協同化升級。一是財政數字化轉型，深化應用「金稅四期」等智能監管系統，建立財政大數據中心和數字財政決策平台，獲取稅收大數據畫像，動態模擬政策效果，提升財政管理效率和資金配置精準度。二是績效管理閉環，對重大支出項目應實行「立項—執行—評估」跟蹤的全生命周期評價；探索實施公民參與式預算，在民生領域試點「財政項目眾評」。三是債務風險管理優化，在管理上實施穿透式監管，搭建「財政—金融—國資」數據共享平台，設置多級債務風險等級和預警機制；在處置上通過期限結構優化、資產證券化等金融工具，實現債務置換創新。

4.強化國際合作

在全球化已成必然趨勢的當下，應該立足全球化視野，面向世界，獲取國際話語權。一方面要吸收借鑒成功經驗，尤其是民眾獲得感、幸福感高的國家在財政制度演變中積累的成果，為我國道路探索賦能，減少「走彎路」。另一方面，要積极參与國際交流、國際稅收協調和財政合作，如數字稅收規則、綠色金融標準等國際規則標準的制定，對「一帶一路」國家發展援助模式的創新等，並通過亞投行、新開發銀行等平台，將中國財政實踐轉化為國際公共產品，爭取更大的國際影響力和話語權。

財政軟實力是高質量發展的「粘合劑」，它使得發展道路更堅實、發展成果更穩固、發展內核更具向心力。提升財政軟實力需要系統性制度創新、政策工具優化與治理效能升級，形成可持續的「規則—激勵—信任」循環體系，為社會經濟轉型發展提供底層支撐。在「土地財政」向「信用財政」「創新財政」「綠色財政」轉型的關鍵期，中國需進一步強化預算透明、稅收公平、債務風險防控等軟實力要素，將制度優勢轉化為高質量發展勝勢。