【文/觀察者網專欄作者 許振遠】
4月初，河南省發改委網站發布了「2023年度河南省經濟體制改革十大案例名單」，其中排第一的是河南省委編辦的《紮實推進事業單位重塑性改革 為現代化河南建設注入強勁動力》。
河南省委編辦在文章中指出，從實際情況看，事業單位定位不準、職責不清、結構不優、效率不高等問題仍然存在。有些機構存在職能弱化、業務萎縮，主責主業偏離了公益屬性，與經濟社會發展相脫節等問題；有些機構存在職能交叉、分散重複設置、「小散弱」比例高等問題；有人沒事幹、有事沒人干現象並存。
在改革做法方面，河南省委編辦表示要「聚焦優化職能布局，實現整體重構重塑」「聚焦資源集約增效，精簡機構編製規模」「聚焦完善支持措施，推動改革行穩致遠」。
而在近日，這一改革動向以「河南宣布裁撤科級以下事業單位」的標題出現在熱搜上，從中可見眾多網友對於體制改革的關心和熱情。評論看下來，網友的認知角度也不盡相同，從經濟、財政到社會治理、甚至考編等不一而足。
這一輪重磅改革，到底改了什麼？筆者將結合自己的基層調研經歷，提供一個來自基層的視角。
河南事業單位改革改了什麼？
首先聊聊引爆話題的事業單位改革是怎麼一回事。
我們要先認識到一個事實：並不是如部分網友討論的那般，因為某些問題，河南省「將要」裁撤科級以下的事業單位，而是河南省已經裁撤了這些單位。根據文章，河南省原則上不再保留科級和事業編製16名以下的事業單位，「空殼單位」「殭屍單位」以及特定歷史任務已經完成的事業單位一律撤銷。
而網友們很大程度上忽視的一點是：文章明確指出了省直層面「原則上不再保留科級和事業編製16名以下的事業單位」，而在縣市層面，並沒有提及這一要求。實際上，在縣市層面上的要求相較於省直要稍微寬鬆一些，這也符合基層任務多、任務重、任務複雜的情況。
其次，這些機構怎麼裁撤？
實際上也不是一些網友想像的那樣直接開除，而是將很多省直機構進行合併和整理，將小的單位合併為大的單位以提高管理效率。
例如文章中介紹的，省直改革中，將省地礦局、省有色地質局、省煤田地質局、省核工業地質局及所屬35個地勘類事業單位，整合組建「一局一院一集團」，把原來相互交叉的職能統一到新組建的省地質局，把幾個系統的科研平台、設備儀器、科研人員匯聚到新組建的省地質研究院，把相關經營性業務集中到豫地科技集團。
在地方層面，裁撤的是如「七站八所」之類的事業單位，主要有：一是鄉鎮直屬事業站（所），包括房管所、農機站、農技站、水利站、城建站、計生站、文化站、廣播站、經管站、客運站等；二是縣直部門與鄉鎮雙層管理的站（所），包括司法所、土管所、財政所、派出所、林業站、法庭、衛生院等；三是「條條管理」的機構，包括稅務分局（所）、郵政（電信）所、供電所、工商所、信用社等。這些機構大多合併為鄉鎮經濟發展服務中心和鄉鎮社會發展服務中心，信用社一般成為地方的農村銀行等。
改革後的黨群綜合服務中心「集成化」政務大廳（資料圖/新華社）
這些變動並不一定意味著編製人員數量的減少，具體改革力度還要看各地的執行情況。
再就是，如何理解這一事業單位的體制改革？
這種體制改革一般是由點到面，逐步推進。當省級改革落實並且宣布的時候，那至少三年、五年甚至十年前就已經在地方實驗論證過。
如果我們留意的話，會發現這一文章宣布的事業編製改革是在由來已久的行政管理體制改革之下進行的一個小部分。而這一輪改革，實際上在十多年前就開始試點了。
2010年以來，按照中央統一部署，一些地區開展了經濟發達鎮行政管理體制改革試點，以為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供可借鑒的經驗，如河南安陽市水冶鎮就是被選中的試點之一。這些地方對於事業單位、政府架構的改革早已開始。之後各省又確定過省級試點等，通過不同方式逐漸推廣，直至近些年基本完成全省範圍內的改革。
也許很多朋友對於這一改革過程不是很了解，但其實這與大家的日常生活息息相關。如各個地方的「市民之家」「便民服務中心」等一站式服務機構，就是這一行政管理體制改革不斷深化的產物，而這一整合必然包括更深層次的政府組織的改變。
以江蘇a鎮為例看新一輪行政管理體制改革
鄉鎮政府作為政府網路的末梢，很多時候是上級任務的直接執行人，因此對於行政管理體制中基層的研究尤為重要。接下來筆者將以調研的江蘇a鎮為例，從基層政府的視角來看看新一輪行政管理體制改革到底都改了什麼。
a鎮在2010年成為省經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。這些年來，其改革主要包括以下幾個方面。
一是對政府架構的重組。
在改革前，科室普遍有三四十個，多的甚至有六七十個，再加上七八個事業單位。這種架構是多科對一機構，即上位機構下面有多個科室，村社區找鎮政府是點對點找。這樣的政府機構比較臃腫，且經常會出現部門之間任務分配不均的情況。
之後的大部制改革將這些科室整合為三個前台和七個後台，一共「一室八局一中心」的架構。其中，前台指直接和群眾打交道的部門，包括綜合行政執法局（掛「應急管理局」牌子）、行政審批局（掛「便民服務中心」牌子）、集成指揮中心；七個後台，包括黨政辦公室（掛「宣傳文明辦公室」牌子）、黨群工作局（掛「黨建工作辦公室」牌子）、財政和資產監督管理局、經濟發展局、農村工作局、社會治理和社會事業局（掛「退役軍人服務站」牌子）、建設管理局。除了綜合行政執法局，所有局室均不再內設科室，無科室層級，僅設股級幹事崗位，形成了扁平化的行政管理體系。
改革之後，村社區現在只需要找到局裡面，裡面再找條線，局內部的溝通變得直接。上級分配任務也是分配到局室內，由局室再對人員進行統籌安排。這一改革與河南改革的結果類似。
二是鎮政府權力的變化。
相比於後面幾批改革試點鎮，a鎮最為突出的特點是，由於是第一批進行改革的試點鎮，因此承接了較多的下放許可權。相關改革的一項工作是對照相應的法律條文，羅列權力清單，而根據權力清單，下放到該鎮一級的審批與執法許可權多達上千項。
權力下放，主要是為了解決原先鎮一級對事件「看得見、管不著」的局面。現在很多事項在鎮一級就可以辦結，既方便群眾辦事，鎮一級對於環保、安全等很多方面的違法行為也有了執法權。例如之前售賣過期食品、偷排放等證據難以保存的事件，鎮上發現後原先要等縣裡來調查，這時間差就可能讓證據被破壞，現在鎮一級可以直接處罰。
緊鄰菜地的排污渠（資料圖/新華網）
三是政府管理方式的變化。
原先政府要推動某些事項，由於條線的對應，對於沒有明確條線的事項會出現相互推諉的情況；推行大部制改革之後，很多事項只需發到相應的局室，其落實就有了責任人。如基層指揮中心，就可以一部門承擔多功能，再加上各種技術平台系統的聯動、物聯網感測器等科技的應用，預期可以起到實時監控、全程參與的效果。
對於a鎮來講，成為改革試點意味著能享受到一些支持性政策。首先是資金方面，開始改革時每年增長的稅收可以留在鎮上，這讓鎮一級有錢完成更多工作；但是隨著本輪改革趨於結束，這一政策取消了。其次在組織結構上，鎮上有了多個副處級編製，這讓鎮領導在市裡溝通時能有更多話語權，對領導仕途也有所幫助。
幾點商榷
總的來看，截至目前，新一輪行政管理體制改革及其帶來的益處有很多，但依然存在一些值得商榷的問題。
從改革內容上來說，一是架構上大部制導致部門和領導班子之間不匹配，會出現多個領導管理一個部門的情況。
上級對部門數量的硬性要求，使得部門合併實際上只是表面上對條線的合併。以民政為例，社會治理和社會事業局本質上是三套人馬合併的，每套人馬有自己的班子領導和上級條線，實際的運行還是按各自的事務來，也沒有實現原先設想的對人才的綜合使用。
二是人事上會出現一些問題。
首先是同工不同編。人員的編製主要有公務員、事業編和編外人員三大塊。其中，公務員即政府正式人員；事業編是原來鎮事業單位的編製，現在事業單位在基層是不實際運行的，人員全部統籌使用；而編外人員，相比之下晉陞空間有限，各種人員的工資計算也各不相同。此外，許可權下放時鎮承擔了很多原屬於市一級的責任，但是市的相應人員並沒有隨著許可權下放到鎮上，這就導致鎮上的工作實際上是增加了的。
另一個特殊情況是參公編製。該編製原來是城管局的，是市在鎮上的派出機構。隨著機構改革，在城管局的基礎上成立綜合執法局，但是參公編製依然在市裡。這些編製的工資、管理都在鎮，但晉陞等等還在市裡，這就導致人員在工作、歸屬感等方面存在模糊不清的問題。
隨著編製的減少，為了維持政府工作的正常運行，需要的廣義上的編外人員可能是有所增加的。例如近年來基層常見的網格員，執法隊一個人可能帶好幾個協管員等等。
由固定用人轉向合同用人的人事改革，有利也有弊。有利方面體現在，財政負擔有所緩解，有效減少了多年後出現大量的「退二線」人員消耗巨額財政的可能，人員管理上也可避免出現考上編製就「躺平」的局面。但是從個人的發展來看，體制外的人和體制內的人對未來的發展預期相差頗大，這就對人員責任感和激勵機制等方面管理又提出了新的挑戰。而近年來經常出現的所謂「臨時工」的新聞，其實和這一編製的改革也有一定關係。
圖片來源：中國之聲
三是職權下放帶來的一些問題。
每一批改革調整的任務和下放權數都不同。在後來的運行中發現，一些許可權用到的頻率非常低，一些許可權用時專業性特彆強，一些權放到鎮上可能難以被監管。這給後面改革的鎮也提了醒：後面改革的鎮要的權基本有幾百項，但是由於一些法律規章的限制，加之可能存在的推責問題，導致一些鎮可以接權但現在還沒有接過去，這就使得日常運行會遇到一些難點。這次事件中，網友的評論對此也有所反映。
一般來說，各級部門都傾向於增大自己的權力，而這裡卻出現了少見的想要讓權力收回的心理。這是因為權力大致分兩種：一種是政府對外治理的權力，即「治民」；另一種是政府內部調整的權力，即「治官」。行政體制改革過程中，主要下放的權力是「治民」的權力，這種權力對基層政府來說實際上意味著負責更多的事務。而第二種權力即人事、財政權力還在市裡，鎮上並不能自行安排人員，這就意味著鎮上在需要多做工作的時候，人手並沒有相應增加，換言之，基層的工作量相比之前有所提升。
從改革的目的來說，大部制的運行，一方面使得上級任務落實有了主體，另一方面也方便下級集中辦事。但是在日常運行中，大量事務依然是按條線分配落實的：鎮級條線的負責人員只需要找上級與下級的對應負責人就可以完成任務；局這一層某些時候並沒有發揮作用；名義上對外沒有了科室，但在實際運行中依然是科室運作。
這現實並不是工作人員的主觀想法導致，而是隨著人員增加與管理能力有限這一結構性矛盾的不斷發展而必然出現的結果。除了結構上科室有其存在的必然性，從幹部提拔來看，股級也是必要的。簡單來說，大部制下很難直接在幾十人中找到儲備幹部，而正常的晉陞渠道需要幹部先在一個小部門裡管理幾個人，然後從中選出可以管理幾十人的幹部，這就是股級職位的另一作用。
目前本輪行政管理體制改革已趨於結束。對百姓而言，對此最直觀的感受可能就是便民服務大廳的建立，使得辦理社保、稅收等業務方便了很多。而政府內部，結構調整帶來的效率的變化依然有待進一步量化評判。無疑的是，一套好的制度設計可以釋放出巨大的效力，相應的改革也會因之繼續進行下去。
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