孟買貧民窟：城市之恥，還是城市之光？

孟買有很多電影聞名於世。除了寶萊塢、世界建築遺產，最為中國人所知的孟買標籤，恐怕就是貧民窟（Slum）了。在中國人的印象里，貧民窟似乎是噩夢般的存在，骯髒、齷齪、醜陋，一貧如洗的人如同蝗蟲般集聚在一起；由於缺乏教育、水、道路交通、公共衛生等基本公共服務，貧民窟只能維持簡單的勞動力再生產。

實際的情況比上述認識要複雜許多。達拉維是孟買最大的貧民窟，也是名噪一時的電影《貧民窟的百萬富翁》的拍攝背景。通過對達拉維的觀察，我們可以管窺貧民窟這一非正式居住形態之於印度城市化的核心意義。

01 貧民窟的蔓延

據不完全統計，印度貧民窟人口已超1億；孟買、加爾各答、德里等印度最大的4個城市中，貧民窟人口比例超42%。貧民窟無論總人口還是面積，還在持續擴張和蔓延。這就提出一個問題，即印度貧民窟如何產生又為何持續蔓延？

和其他發展中國家的貧民窟一樣，孟買貧民窟的產生、蔓延，與城市土地所有制度和開發制度有關。印度實行土地私有制，但全國並沒有統一的土地立法和規劃，邦政府才擁有實際管控權和徵稅權。印度農村土地高度集中，25%的農村人口完全沒有任何土地，有強烈的向城市流動的衝動。

△達拉維是孟買最大的貧民窟

城市土地產權情況更為複雜。目前，孟買大部分土地為政府所有，政府又可分為三部分——聯邦政府、邦政府以及港口信託基金會。海軍、天主教教會以及房地產開發商，掌握剩下的土地。

和中國不同，孟買房產既可和土地一起出售，也可分開出售。一些人擁有房產但不擁有房產佔用的土地，土地屬於租賃性質就需要交納租金。當土地大量集中，且受地質地形約束時，孟買土地供需失衡、價格飛漲。土地價格飛漲，又必然導致房地產價格飛漲。

根據在線房地產調查公司（Global Property Guide）發布的調查報告，孟買是2017—2018年世界上第13個最昂貴城市，內城每平方米達到了10900美元；郊外類似於上海嘉定或松江，或者北京的通縣，中產社區100平方米房屋價格大概在370萬~400萬元人民幣，這個房價顯然不輸給包括北上廣在內的任何一個一線城市。

孟買一個中產人士，月收入大約4萬盧比（約合人民幣4000元），如果不依靠家人支持，至少得數十年甚至上百年不吃不喝，才買得起中產社區的一套房子。這也就解釋了為何孟買有著世界上最高的住房空置率——乘坐計程車，經常能看到整棟整棟大樓空置著——不是不想買，是確實買不起。

△孟買一個中產人士，如果不依靠家人支持，至少得數十年甚至上百年不吃不喝，才買得起中產社區的一套房子

孟買貧民窟的形成，也和孟買的容積率控制以及租金控制法案（Rent Control Acts，RCAs）有著密切關聯。

也許是受英國殖民時期法律傳統和保護人文遺產的影響，孟買內城不允許建造過高的建築，社區容積率不允許超過2。這意味著同樣土地面積的房間套數供應，受到嚴重約束。

邦政府似乎對這個問題有所察覺，2018年出台「2034孟買發展規劃藍圖」，準備將「發展用地」和「市區內住宅」的容積率提高到3，將郊區的住宅用地和商業用地的容積率上限，分別提高到2.5和5（原來分別為2和2.5）。

印度的租金控制法案則限制房東的權益，使得租金收益率極低，僅為2%~4%，是世界上最低的之一。房東一方面很難提高房客租金，另一方面很難驅逐拖欠房租的房客，導致房東最終支付大筆維修費和稅金，甚至比租金收入還要多。租金管制嚴重影響了房屋市場的有效供給。

房地產市場畸形，導致人們難以通過正規渠道，獲取有法律保障的住房。然而，這只是貧民窟產生的必要條件；如果沒有大量的人口流入，那麼貧民窟也不會存在，由此，印度城市化啟動以及人口向孟買持續流動才是充分條件。

根據《世界城市化展望2018》的數據，2000年後印度城市化提速，2010年城市化率達到30.9%，2018年上升到34%，預測到2030年將達到40.1%。

印度城市化還存在向少數城市過於集中的情況。1990年，印度只有兩座人口過千萬的超大城市，而到2018年，已有5個人口逾千萬的超大城市，到2030年這一數字將上升到7。預計到2050年，孟買將擁有人口4000萬，超越東京成為世界最大城市。

人口過快流入，使得移民既沒辦法獲取土地，也不能以可支付的價格獲得住房，只能在政府無暇顧及的土地上私自搭建棚屋。貧民窟由此出現，且隨著人口流入持續擴張。

02 非原罪，亦非浪漫

貧民窟往往意味著非正式性，但也並非想像的那樣骯髒、粗鄙、醜陋，更非對城市美麗景觀的刻意破壞。事實上，貧民窟在城市化進程中有著重大功能，它不僅為移民提供了寶貴的容身之所和過渡空間，更提供了經濟來源，甚至生活的全部意義。

印度政府、邦政府都認為，貧民窟影響了孟買的全球城市形象。它們也數次通過了城市更新方案，並邀請國際地產資本進行整體性開發。有些區域更新也部分取得成功，居民拿到少量賠償後，被重新安置到更遠的地方。然而，開發商在與達拉維這一最重要的貧民窟居民的鬥爭中最終落敗，過程和原因很複雜。

達拉維位於孟買的兩片發達經濟區域之間，臨近國際機場，面積1.72平方公里，居住著100多萬人口，是倫敦人口最稠密地區的10倍以上。

普通家庭租住一個房屋（大約10平方米，可容納3~4人）只需400~600元人民幣，可以說是正式住房成本的零頭，支出占這裡普通家庭總收入的1/3不到。也有金融、政府、房地產行業的中產人士居住在達拉維，不僅因為距離近、價格便宜，更因為他們是達拉維社會關係網路下的第二、第三代移民。

達拉維既是生活區域，也是生產區域。這裡集聚著數千家年均利潤達5萬美元以上的微型企業，整體經濟規模高達6億~10億美元，每年還有6%的增長，在為孟買貢獻GDP的同時，更為達拉維居民提供了就業機會。

△達拉維貧民窟里的制衣車間

這些非正式經濟並非像公認的那樣與正式經濟截然分開（dichotomy），相反高度整合，甚至成為全球產業鏈條上不可替代的一環。譬如紐扣、皮革製品的訂購商，有的就來自古奇等奢侈品業。英國王儲查爾斯也曾來達拉維貧民窟考察，還讚揚過達拉維的經濟活力。

達拉維也並不是毫無政府提供的公共服務。這裡人口密集，如果沒有關鍵的公共服務，譬如電力、水、公共衛生，那麼上述經濟產出是不可能實現的。

事實上，政府出於選票、政績等多種考慮，也確實在提供部分公共服務，譬如水供應（每天固定3小時）、非常基礎的學校教育（每天3小時）、內部道路維修、公共衛生設施等等。達拉維居民也在內部不斷自我更新，籌資購買現代電氣設備，建設現代設施以改善居住條件。

道格·桑德斯在《落腳城市》中提出，貧民窟充滿活力，是移民進入現代化和中產階級的第一步。他還引用巴黎美麗城（BELLEVILLE）街區作為案例，來說明貧民窟的逐步進化過程。國內越來越多的人口學者認為，貧民窟是農村移民以低成本獲得城市立足點的必要途徑，值得肯定。

然而，貧民窟是否真的有那麼大的積極成分？大多數居民是否可以脫離貧困陷阱？值得懷疑。

達拉維最大的問題是生活環境極其惡劣，儘管月租金低廉，但公共服務嚴重不足。每個廁所數百人使用，早高峰期只能排隊，嚴重影響效率和心情；水資源每天定時限量供應，窮人需要買水喝，這也造成了私人水車的盛行，加重了窮人的生活負擔；基礎教育嚴重短缺，很多人不上學或者上不起學，難以通過系統化的教育來改變命運。

達拉維內部也有大量黑暗區域，不經過特別允許，不能進入。控制了土地和房屋的黑惡勢力，也與政客勾結，控制了水電，使「達拉維」成為某些政客的穩定票倉。1992年之後，印度教徒和穆斯林的宗教矛盾逐漸加劇，兩方就有意識地分開居住，穆斯林區域相對來說更為貧窮髒亂。

此外，貧民窟也並非外界所認為的那樣，移民可任意進入，關係網路在其中發揮著關鍵作用。儘管印度憲法規定居民可在領土內自由遷徙與定居，然而到孟買的移民必須有居住地址獲得警察機關登記，才能獲得合法的長時間停留權利。

居住地址的獲取，只有靠社會關係網路才能做到。哪怕在達拉維，也不會有無親無故的人為你提供居住空間，更不會幫助你到警察機關登記。所以，貧民窟的人口流入，其實是「社會資本充分」的展現。

顯然，不應過度美化達拉維這樣的貧民窟，更不能有過於浪漫的想像。

03 超越二元對立

一些學者指出，貧民窟的形成和蔓延，已使孟買成為世界上最具矛盾性的城市經濟體：富麗堂皇的商業中心、超級財富「對比」難以言表的貧困、骯髒、疾病，快速增長的全球經濟活動「對比」強烈的社會空間不平等，迅猛擴張的建成區域「對比」幾乎完全缺失的城市化治理機制……

然而，貧民窟的非正式經濟和正式經濟之間，通過供應鏈、外包、次級合同等形成有效整合，以及政府對貧民窟及時必要的公共服務供給，說明這種涇渭分明的二元對立觀有著難以解釋之處。由此，有必要從更廣泛的視角來看待貧民窟的未來演變。

固然，貧民窟的產生源於特定的土地制度、城市開發制度和快速城市化融合的結果，但這裡更需深度思考的是印度城市化的道路和模式。正是城市化的道路和模式，最終決定了貧民窟可能的治理路徑。

歷史上，城市化都是工業化拉動的。工業化推動大量人口從農村轉移，當然也產生了污染、疾病、交通堵塞等城市病。然而，自1991年印度自由化改革後，印度的城市化已處於完全不同的世界經濟體系。

作為曾經的殖民地，印度在從全球化獲取資源時，自身發展也越來越受到全球化的「鎖定」——產業結構日益高端化，帶來的就業機會難以和工業化時期相匹敵。

全球化要求資源在全球範圍內配置，城市無論功能還是格局都只能作出響應。一方面，城市化不再受到國內餘糧率影響，孟買等核心城市容納人口的能力大幅提升，穀物貿易突破了國內餘糧率對城市化的限制；

另一方面，出於融入世界生產和貿易網路的需要，孟買積極發展金融、航運、商業服務、通信，建立了新的中央商務區（Bandra Kurla Complex），使服務業產值約佔城市GDP的80%，這一比例甚至高於紐約、倫敦等經典的全球城市。

這樣，城市化為孟買帶來更多移民，同時也有更高比例的勞動力進入非正式行業。根據統計，孟買新增就業的90%在非正式部門；孟買總的非正式就業率佔比超過60%。移民由此強化主流之外的生存策略，貧民窟自然成為最後的棲息之所。

正因為此，貧民窟也有了人道主義的內涵。這也解釋了為何印度各級政府屢次採取了規劃方法，試圖塑造新的城市化格局，但仍沒有從根本上緩解貧民窟在內部和對外部造成的問題。

2016年第三次聯合國人居大會，確立了以城市權利和包容性為核心訴求的新城市議程。然而在實踐該議程方面，以孟買為代表的印度城市，似乎仍沒有找到一條合理的路徑。

目前來看，需要增加對教育等關鍵公共服務的投入，提升政府領導力，並在整個大都市區域內部，全力發展能夠大幅增加就業的製造業。這一切都絕非輕鬆，更要經過諸多考驗。由此，貧民窟治理在孟買面向2050年打造世界第一大城的城市化之路上，依然充滿難以預測的變數。

作者 | 湯偉

編輯 | 謝奕秋 xyq@nfcmag.com

排版 | 龍明佳，Keith

說明：本文授權轉載自公眾號「看世界雜誌」（ID：ksj-worldview），文中內容不代表東亞評論觀點和立場。

END