新聞常說的"與台灣關係法"，究竟是啥法?為何中美剛建交它就出台?

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這就是說，美國的法律和條約像以前一樣繼續適用於在台灣的人民。

為了避免「兩個中國」和「一中一台」之嫌，法案中在提到台灣時，沒有再用「政府」或「當局」的稱呼，也不用「台灣人民」(people of Taiwan),而是堅持使用「在台灣的人民」(people on Taiwan)。」

第二部分規定了美國政府部門與美國在台灣協會之間的關係，諸如政府部門可向協會出售、出租或出藉資產，可接受協會服務，可允許本部門的僱員離開本部門在一定時期內到協會工作，協會享有免稅待遇等等。

第三部分規定由國務卿向協會撥款。

總的說來，法案主要是關於美國在台灣協會的技術性的規定，完全沒有涉及台灣的安全問題。

這一提案與一些國會議員的想法大相徑庭。

他們傾向於通過立法來修改卡特政府的對華政策，尤其是加強對台灣的關注。

針對這種情緒，卡特總統在1979年1月26日的記者招待會上說，國務院提交給國會的這個法案為保持美國與「在台灣的人民」的貿易和文化關係提供了一個「良好的基礎」。

他估計到國會議員對這個法案可能的不滿，預先警告說：對於國會提出的任何與中美建交公報相矛盾或違反建交公報的立法他都不能批准。

卡特的這一警告使一些議員反感。行政當局還示意，國會應該在3月1日之前完成關於台灣的立法，否則美台關係的繼續就沒有法律基礎了。這就是說，留給國會的時間只有一個月稍多。

這更使一些國會議員感到惱火。用扎布羅基的話說，他們是在行政當局強加給他們的最後期限的「槍口下」工作的。一些議員與政府的對立情緒十分強烈。

2、眾議院的分歧

1979年1月15日，美國第96屆國會開幕。在頭幾天里，參眾兩院就提出了十幾個與台灣有關的議案，旨在保留和挽救美國與台灣的外交和防務關係。

例如，民主党參議員理查德·斯通和共和黨參議員羅伯特·多爾的議案要求給予台灣駐華盛頓的聯絡機構的人員以外交特權和豁免權，並防止台灣被從國際機構中驅逐出去。

民主党參議員迪康西尼等的議案要求政府承諾，「如果台灣政府和人民遭到中華人民共和國的侵略，美國將防衛和保衛台灣」。

2月5日、6日、7日、8日、21日、22日，參議院外交委員會對國務院提交的《台灣授權法案》舉行聽證會。

委員會15名成員中，民主黨9人，共和黨6人，一般說來，這個比例有利於通過一項與行政部門意見比較一致的立法。外委會主席是愛達荷州民主黨資深參議員丘奇。

他與卡特雖同屬一黨，但兩人卻又是政治競爭者，1976年，丘奇曾在總統提名中擊敗卡特，也被認為是1980年可能再次角逐民主黨總統提名的人選。

外委會另一資深成員為紐約州共和黨人賈維茨，他在國會中頗有影響，在共和黨內口碑頗佳，對台灣安全問題很感興趣，曾兩次訪問台灣，對台灣的「經濟奇蹟」有深刻印象。

2月5日參議院外委會的聽證會是中美建交公報發表以後國會的第一次聽證會。會議由外委會主席丘奇主持。會場座無虛席，各報社和電台均派人出席，美國三大電視網派出了攝像人員和記者，公共電視網還實況轉播了整個過程。

這與平常有的聽證會冷冷清清，甚至證人數目超過旁聽者的情況大不相同。

丘奇的開幕詞語調是溫和的。他肯定中美關係正常化是「期待已久的事」，受到了從紐西蘭到日本的美國所有的朋友和盟友的歡迎。

他同時也提出：

行政當局提交的法案「令人遺憾地不夠全面」，「美國必須重視台灣人民的安全和福祉」，尤其要考慮美台《共同防禦條約》終止(1980年1月1日)以後的情況，以與中美建交公報相一致的方式向台灣提供防禦性武器；必須採取必要的步驟來促使美台貿易的繼續增長，保證台灣繼續得到美國的貸款和吸引美國的投資。

眾議院外事委員會也於2月14日至15日舉行了聽證會，克里斯托弗只是照讀了他在參議院的證詞。安克志、美台商會主席大衛·肯尼迪、克萊因等仍被請來作證。但眾議院的聽證會既無電視媒體的報道，也沒有多少聽眾，遠沒有參議院聽證會那樣風光。辯論的問題與參議院中辯論的問題大同小異。

3、從《台灣授權法案》到《與台灣關係法》

在參議院外委會的聽證會期間，丘奇與賈維茨已經在著手對《台灣授權法案》進行修改。

賈維茨提出的修正案把美台《共同防禦條約》中所說的「每一締約國承認對在西太平洋區域內任一締約國領土上之武裝攻擊，即將危及其本身之和平與安全」改換成：對台灣的攻擊是「對台灣人民及美國在西太平洋之和平與安全之共同危害」；修正案還提出美國應採取行動來保衛在該地區的利益。

丘奇將這個修正案交給克里斯托弗，後者覺得措辭太強硬了。

外委會成員意見也有分歧：

不少議員與克里斯托弗有同感；個別人，如赫爾姆斯，則嫌用語還不夠強硬。行政部門加強了對國會的遊說。克里斯托弗與國會保持經常的聯繫，萬斯國務卿也向丘奇和賈維茨表示不能接受這一修改。卡特總統還親自出馬。

2月8日，他邀請丘奇到白宮共進午餐，並告知，如果修改後的條文違反了既定政策，他將予以否決。午餐後，丘奇撤回了對這個修正案的支持，並稱，這是匆匆擬就的暫時性提議。

顯然是為了呼應國會關於對台灣安全的承諾，卡特在2月9日的記者招待會上說：

如果災難真的發生在中國和其他任何國家…我們將重新評估我們與它們的關係。但這是總統經常性的責任。我們已經保護了我們在一個積極而有建設性的基礎上繼續保持與台灣的貿易、文化、防禦關係的能力，如果我們覺得台灣面臨不必要的危險，沒有任何東西可以阻止國會和總統採取行動，我們可以在台灣和中國大陸之間部署太平洋艦隊，而且也沒有任何東西可以防止未來國會和總統決定參戰，如果他們選擇這樣做來保衛台灣人民，或這個世界上其他一些我們有義務保衛的國家和人民的話。所以我們仍然有絕對的靈活性來處理各種可能發生的事情。

這是一個不尋常的聲明，是卡特總統關於對華政策所發表的言論中措辭最強硬的一次。卡特以為這樣的聲明可以表示他在台灣問題上是不妥協的，殊不知他說走了火。

作為總統，把應對未來的虛擬的可能性和困難所採取的措施說得那麼具體、那麼言之鑿鑿，實在是很不妥當的。顯然，他自己也覺得說過了頭，3天後，2月12日，在另一次記者招待會上他又作了「糾偏性」的表態，他說：

我不會接受國會的任何決議或對立法的修正，如果它們與我們對中國政府所作的承諾相抵觸的話，而這些承諾是我們與中國的新的正常關係的基礎。我認為，任何決議或修正案，如果走得這麼遠，以致向台灣提供防衛承諾，都是不能被接受的。

參議院外委會還於2月8日下午舉行了伍德科克出任首任駐華大使的聽證會，並迅速通過了任命案。但丘奇也採納了赫爾姆斯的建議，要求參議院多數黨領袖暫緩全院表決任命案，而等待外委會完成關於台灣法案的工作。因為伍德科克應於3月1日赴任，暫緩表決自然是對行政當局的又一牽制。

其時，丘奇與賈維茨幾經商討，對議案進行了修改，成為《丘奇一賈維茨修正案》。該議案對行政當局的提案進行了實質性的修改，將美國對台政策概括為：

(1)同台灣人民保持廣泛、密切和友好的商務、文化關係；(2)表明美國同中華人民共和國建立外交關係是基於這樣的期望，即任何有關台灣的前途的決定都將通過和平的方式：(3)認為以非和平方式來決定台灣前途的任何努力，是對西太平洋地區的和平與安全的威脅，並為美國嚴重關切之事；(4)向台灣人民提供防禦性武器。

這一修正案被外委會所採納，國務院負責與國會聯絡的助理國務卿貝奈特也表示可以容忍這一議案。

4、《與台灣關係法》文本的形成

經過一段時間的準備，法案文字修訂會議於2月21日舉行。

3月7日至13日，參議院全體會議辯論《與台灣關係法》草案，中心議題仍然是台灣安全和美國對台灣安全的承諾。其間，共和党參議員查爾斯·裴西提出的兩項修正案引起軒然大波。

在第一項修正案中，他認為《丘奇一賈維茨修正案》中所說「為美國嚴重關切之事」還不能恰當表達美國的政策和美國人民的意願，因為這個說法用過多次，美國對蘇聯統治東歐表示了嚴重關切，美國對蘇聯出兵阿富汗也表示了嚴重關切，但是美國做了什麼呢？

於是他提出把「為美國嚴重關切之事」改成：「美國的政策把以任何非和平的方式解決台灣問題的努力視為對西太平洋和美國安全的嚴重威脅」。

他還說，這還不是最強硬的措辭，他沒有提「就是美國的安全利益」，因為美國不是沒有台灣就不能生存，但美國的安全利益會因此受到重大影響。

在第二項修正案中，他要求在總統應將對台灣安全和美國利益的威脅通知國會之後加上：「就有關適當行動與國會磋商」一類詞語。

這一修正案在外委會中引起熱烈爭論。丘奇表示他願意接受第二項，但反對第一項。

理由是：

其一，不能把「嚴重關切」一詞孤立起來，《丘奇一賈維茨修正案》中不僅說了「嚴重關切」，而且還有它的整個上下文，還有其他提法，諸如「美中建交是基於台灣問題將通過和平方式予以解決這樣的期望」，這就是說，如果採用非和平的方式，那麼中國從建交中得到的好處就會統統付諸東流；

其二，修正案中已經說了，非和平的方式是「對西太平洋地區的和平和安全的威脅」，這個提法已經夠重了，如果美國的安全不是與西太平洋的安全息息相關，那麼美國就不會在過去25年中捲入那裡的兩次戰爭；

其三，修正案已經規定了要向台灣提供防禦性武器，對台灣的安全作了承諾，裴西的提案是多此一舉。這時，卡特總統再次會見丘奇，對裴西議案措辭表示關切。

卡特在赴中東訪問前，又指派曾任參議員的副總統蒙代爾出面向參議員進行遊說。蒙代爾、克里斯托弗和白宮專門負責國會遊說工作的官員弗蘭克·穆爾等四處奔走，上下遊說於參眾兩院之間。最後，裴西議案在外委會以4票對10票未獲通過，在參院全體表決時又以42票對50票被否決。

3月13日，參議院《與台灣關係法》草案文本以90票對6票在全體會議獲得通過。

眾議院3月8日和13日舉行全體會議對草案文本進行辯論。3月13日，草案以345票對55票獲得通過。

兩院在辯論過程中都對草案文本作了若干修改，但提交給總統的必須是兩院一致的文本。

為此由參眾議員各8名組成了磋商委員會。3月19至20日，委員會協商通過了一致的文本。4月10日經卡特總統簽字，《與台灣關係法》正式成立。

卡特在簽署時發表的講話中說，這項法令是與我們在與中華人民共和國關係正常化時所取得的諒解相一致的…我期待著在今後數年中深化和擴大美中關係，以造福於我們兩國人民和世界和平。

國會兩院最後通過的《與台灣關係法》與行政當局最初提交給國會的《台灣授權法案》在內容上有著實質性差別。《台灣授權法案》主要是關於處理美國在台灣協會與美國政府部門的關係及關於協會運作的技術性規定，而《與台灣關係法》除保留原法案的技術性規定外，還增添了許多政治性、政策性的內容，從而改變了原法案的性質。

5、《與台灣關係法》主要內容

該法共18條，其中最關鍵的是：

(1)關於美國對台灣安全的承諾。

該法第2條說：

美國決定同中華人民共和國建立外交關係是基於台灣的前途將通過和平方式決定這樣的期望。

認為以非和平方式包括抵制或禁運來決定台灣前途的任何努力，是對西太平洋地區的和平和安全的威脅，並為美國嚴重關切之事。

向台灣提供防禦性武器。

使美國保持抵禦會危及台灣人民的安全或社會、經濟制度的任何訴諸武力的行為或其他強制形式的能力。

該法第3條又規定：

美國將向台灣提供使其能保持足夠自衛能力所需數量的防禦物資和防禦服務。

總統和國會完全根據他們對台灣的需要的判斷並依照法律程序來決定這類防禦物資和服務的性質和數量。對台灣防禦需要作出的這類決定，應包括美國軍事當局為了向總統和國會提出建議所作出的估計。

總統將對台灣人民的安全或社會、經濟制度的任何威脅，並由此而產生的對美國利益所造成的任何危險迅速通知國會。總統和國會應依照憲法程序決定美國應付任何這類危險的適當行動。

台灣問題最終如何解決，這完全是中國的內政，而該法卻把完全只涉及中國內政的問題作為美國國內法闡述的主題，這就粗暴地踐踏了中國的主權，干涉了中國的內政。

這兩條實際上規定了美國對台灣的安全承擔義務，當然，這種義務不像將予以終止的美台《共同防禦條約》那麼明確，人們也可以作不同的解釋，將來的政府在執行這些條款時也可以有所選擇，這是用心良苦的模稜兩可。

(2)關於台灣的國際地位。

該法第4條「法律的適用或國際協定」中規定：

不存在外交關係或承認不影響美國法律對台灣的適用…當美國法律提及或涉及外國和其他民族、國家、政府或類似實體時，上述各詞含義中應包括台灣，此類法律亦應適用於台灣。

國會批准美國同到1979年1月1日止被它承認為中華民國的台灣治理當局所簽訂的並在1978年12月31日有效的一切條約和其他國際協定（包括多邊公約）依然繼續有效，除非和直到按照法律予以終止。

一本法的任何內容不得解釋為支持把台灣從任何國際金融機構或任何其他國際組織中排斥或驅逐出去的依據。

這就是說，美國實際上仍然把台灣看作「國家」，把台灣當局看作「政府」，這同中美《建交公報》的精神是不相容的。

此外，該法還規定，眾議院外交事務委員會和參議院外交關係委員會以及國會其他有關委員會應監督該法的執行情況，美國在台灣協會的工作程序，並向各自的議員彙報它們監督的情況。這就更賦予美國在台灣協會以某種官方性質。

6、中國政府的抗議

中國政府密切關注著《與台灣關係法》的立法過程。

在正常化談判中雙方達成的最後諒解是，兩國實現正常化，把美國售台武器問題先掛起來，建交以後繼續談判。而現在，美國國會卻要單方面地作出決定，這顯然與建交談判中雙方的諒解不符。

對於這樣一個嚴重損害中美關係正常化的基礎、違反建交公報的法律，中國政府當然表示十分關切。

在國會辯論《與台灣關係法》期間，1979年3月3日，中國駐美大使柴澤民奉命向美國國務卿萬斯轉達口信說：

美國政府和國會制定什麼法律是美國的內政，中國不予干涉，但對涉及中國領土台灣的任何立法，中國方面理所當然地表示關注；美台未來關係的安排應該根據中美兩國建交時雙方同意的原則來處理，不允許單方面違反或破壞這些原則，中國方面不能同意任何干涉中國內政，使美台關係帶有官方性質以及變相地保留美台《共同防禦條約》的立法條款。萬斯國務卿表示美國政府將影響國會，但不能控制它。

3月16日，黃華外長約見伍德科克大使，代表中國政府向美國政府聲明：

美國國會參眾兩院通過的關於美台關係的立法議案，在一系列問題上違反兩國建交時雙方同意的原則以及美方的承諾，實質上是企圖在某種程度上保持美蔣《共同防禦條約》，繼續干涉中國內政，使美台未來關係具有官方性質。

對此，中國政府當然不能同意。

如果這個議案得以按照目前的措辭獲得最後通過，並經簽署生效，對中美兩國剛建立起來的新關係是很有害的。黃華外長要求美國政府運用自己的影響和職權，確保在處理美台關係的立法調整上不出現任何違反兩國建交協議的事情。

美國不顧中方一再表示的嚴正立場，仍然成立了《與台灣關係法》，對此中方十分氣憤。

4月19日，鄧小平在會見以丘奇為首的參議院外委會訪華團時指出：

「中美兩國關係正常化的政治基礎就是只有一個中國，現在這個基礎受到了干擾；中國對美國國會通過的《與台灣關係法》是不滿意的，這個法案最本質的一個問題，就是實際上不承認只有一個中國；卡特總統表示他在執行這個法案時要遵守中美建交協議，中國正在看美國以後所採取的行動。」

4月28日，中國外交部照會美國政府，指出《與台灣關係法》的許多條款都違反了中美建交協議，給兩國關係造成了損害。中國政府決不同意美國繼續向台灣出售武器，中國反對「兩個中國」、「一中一台」的立場是堅定不移的。

面對中國政府的一再抗議，卡特政府於7月6日復照說，美國將遵守兩國建交時達成的各項諒解，「國會最後通過的美台關係法並不是在每一個細節上都符合政府的意願，但它為總統提供了充分的酌情處理的權力，使總統得以完全按照符合正常化的方式來執行這項法律。」

《與台灣關係法》的出台是中美關係正常化過程中的一個強烈的不和諧音，它與中美關係的發展格格不入。它埋下了以後中美關係中的許多矛盾和摩擦的禍根，成為中美兩國進一步發展關係的主要制約和嚴重障礙。

根據《與台灣關係法》，美國設立了美國在台協會，作為與台灣交往的一個經常性渠道。但實際上美國政府以及台灣當局都是把它視作美國政府的一部分。

該協會理事主席和駐台北辦事處主任等人選都是在行政機構和國會頭面人物經過反覆商量後確定的，有時這種磋商可以長達一年多。

《與台灣關係法》不可能對所有具體問題作出規定。國務院對於如何具體體現「非官方關係」有一個「指導」方針，如高層官員不互訪，不在國務院和白宮接待台灣來訪官員，等等。

（正文完）

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