編者按
近日，中央黨校（國家行政學院）官網「現任領導」一欄更新顯示，此前擔任中央黨校（國家行政學院）教育長（副部長級）、機關黨委書記的龔維斌，已於今年4月履新中央黨校(國家行政學院)副校(院)長、機關黨委書記。龔維斌，出生於1965年，安徽長豐人，1984年7月參加工作，中國社會科學院社會學系應用社會學專業畢業，研究生學歷，法學博士學位，教授。此前，龔維斌在《行政管理改革》2022年第3期發表文章《全面推進鄉村振興中的基層治理》，以下摘錄其中第二部分和第五部分，供讀者參考。
資料圖
鄉村基層治理的基礎發生了巨大變化
黨的十八大以來，在實施新型城鎮化戰略、打贏脫貧攻堅戰和全面實施鄉村振興戰略的推動下，我國鄉村治理的基礎發生了巨大變化。
（一）村莊開放性不斷加強中國地域遼闊，南方和北方、東中西部不同區域自然條件、發展水平差異較大，因而村落共同體
歷史文化、經濟社會狀況也有很大差異。即使是同一個縣（市）之內，由於村莊的自然稟賦和區位差異，村與村之間的發展水平也有較大差異。雖然不同地區村莊形態和稟賦各有差異，但是，在小農經濟時代，一個村莊內部的居民生產生活方式具有高度的同質性，與外界交往較少，信息閉塞，村民思想觀念相對保守。
隨著城鎮化水平的提高，村莊的開放性越來越強，上過學、掌握了科學文化知識的青年一代不再願意像其父輩那樣回到村莊生活。改革開放40多年來，農民工經歷了離土和返鄉的代際轉換。改革開放前出生的老一代農民工，不少人在外務工經商多年後，從城市和外地回到家鄉生產生活；而改革開放以後出生的人絕大多數堅定地走出村莊，到城市、到經濟發達地區、到就業機會多的地方尋找就業發展機會。村莊的邊界越來越模糊，不再是限制和阻隔村民與外界聯繫的籬笆。在村民與外界交往交流增強的同時，由於實行家庭聯產承包責任制，村內各家各戶忙著自己的生產生活，共同勞動生產的機會不多，交往交流遠不如集體化時代那麼頻繁。因此，村莊開放性帶來兩個不同的後果，一是增強了與外部的聯繫；二是引發村莊內部結構變化，村民之間異質性增加、同質性減少，鄉村內部的血緣地緣業緣聯繫弱化了。
推動村莊邊界開放和擴大的力量，一是戶籍制度改革，降低了農民流動的門檻和成本，使農民有權利有能力走出鄉村，選擇他們願意的工作和生活方式。二是行政力量和市場力量的介入，推動鄉村功能擴展，帶動土地流轉、土地整理及其功能變化。在美麗鄉村建設中，村莊改造和行政村撤併都使得村莊物理邊界不斷變化。村莊邊界開放和變動，使得農村的含義越來越模糊。哪裡是鄉村、鄉村應該是什麼樣子，成為含糊不清的問題。市場和行政雙重力量推動下的工業化、城鎮化使村莊形態和內部差異越來越大。例如，有經濟發達地區的村莊，也有欠發達地區的村莊；有城鎮附近的村莊、靠近政府所在地的村莊、交通便利的村莊、資源豐富的村莊，也有偏遠地區的村莊。村莊在開放中發展，也在開放中擴大差距。
（二）村莊人口老齡化空心化趨勢加劇
村莊由封閉走向開放的一個後果是農村人口大量外流，特別是青壯年勞動力外出務工、經商、辦企業，絕大多數村莊常住人口主要是60歲以上的老年人。曾經所謂的「386199」（「386199」中的「38」是指婦女，「61」是指兒童，「99」是指老人。）人口結構也發生了很大變化，夫妻一起或全家外出務工經商已經成為普遍現象，青少年出村入市求學讀書成為常態，還有一些家長特別是年輕的媽媽們陪孩子在外讀書，種種情況都使得村莊里年輕人大量減少。留在村裡的40歲以下的青壯年，主要是為了照顧生病的父母親、本人身體不太好或在外找工作有困難的人。訪談資料表明，全國各地農村家庭戶平均人口在4人以下，說明多子女家庭越來越少。這就預示著鄉村人口空心化和老齡化相當長一段時間內難以改變，很可能還會進一步加劇，對鄉村發展和基層治理提出新要求。
（三）精神文化需求日益凸顯
村莊既是人們居住生活的場所，也是人們生產勞動的場域。在同一場域下密切互動使得村莊內的居民容易形成共同體。這種共同體就是鄉村社區。我國「大國小農」的現實決定了農村家庭的承包土地十分有限，絕大多數地方農民人均耕地只有1畝多地，多的地方人均4—5畝地，少的地方人均幾分地。多數農民家庭收入主要依靠外出務工經商。除了極少數山區和種植經濟作物的地區之外，農業生產主要依靠機械化播種收割，依靠社會化市場化進行生產管理和服務，農業生產勞動強度大大降低，把農民從繁重的農業生產體力勞動中解放出來，留守在村的老人和婦女能夠不再整日面朝黃土背朝天地辛苦耕作。由於種糧收益低，不少農戶種地積極性不高，人力物力投入較少甚至撂荒承包地。家庭人口減少，家務勞動相應也減少。經濟條件好起來，生活有保障，空閑時間多了，這就使得業餘文化生活需要凸顯出來。受到大眾傳媒和城市文化的影響，流行於城市的廣場舞進入鄉村，成為農村文化活動的重要形式。村莊內部的文化活動一旦開展起來，又會激發人們的潛在需求，帶動更多的人參加文化娛樂活動。
（四）權利意識不斷增強
村民參與村黨支部、村民委員會換屆選舉以及村級公共事務的積極性比較高。一般來說，村「兩委」換屆選舉同時進行，村黨支部換屆選舉在前，選出村黨支部書記、委員和副書記，然後再選舉新一屆村民委員會主任和其他村委會成員。從訪談了解的情況看，所有類型農村地區，無論外出人口多少，村民對選舉「兩委」主要負責人都高度關注、積极參与。即使在外務工經商，也有不少村民在選舉日回到村裡參加選舉投票。一些不能回鄉的村民，也會通過微信群或委託他人等方式表達自己的投票意向。村黨支部書記、副書記及其委員選舉成功的關鍵在於推薦提名。各地均嚴格按照規範程序，確定候選人。村黨支部書記、副書記和委員的選舉在黨員中進行，而村委會主任及其他村委會成員由全體有選舉資格的村民選舉。黨的十九大以來，村黨支部書記和村委會主任普遍實行「一肩挑」，由村黨支部書記兼任村委會主任，「兩委」成員實行交叉任職。這樣就減少了村「兩委」人員，提高了決策議事工作效率，減少了村級經費負擔。訪談的村黨支部書記全部當選村民委員會主任，說明黨支部書記得到村民的認可。村民參加村「兩委」選舉的投票率都在85%以上，極少數低的也在60%以上，最高能夠達到95%左右。尤其是集體經濟較好的村，村民對參選「兩委」班子成員，特別是支部書記職位非常積極。雖然不少村民常年在外工作生活，不在村裡居住，但是，他們非常關心村主要負責人選舉，表明仍然關心本村的發展，村莊仍然是他們物質和精神的依託。總體看，村莊經濟越發達，發展條件越好，人們政治參與熱情越高。除了參加選舉，村民對村級公共事務也十分關心，對涉及自身利益的事情尤其關注。主要表現，一是直接向村幹部反映個人訴求和意見建議，二是村民代表踴躍參加村民代表會議並發表意見。
總體來看，各地鄉村人口外流現象嚴重，鄉村職業多樣化、農民收入來源多元化，村民社會需求增多增高。與此同時，國家對農村實行更大力度的幫扶政策，向鄉村投入大量的人財物，致力於推動城鄉資源雙向合理流動。其結果卻是一方面國家公共資源向村莊、向基層擴散，另一方面農村人口繼續向村外、向城市集中，衝擊著傳統的鄉村基層治理模式。
鄉村基層治理任務仍然十分艱巨
我國各地鄉村基層治理取得了積極的成效，積累了諸多有益的經驗。但是，訪談和走訪調研了解到，不同村莊推進基層的治理方式方法各有特點，治理效果有較大差異，有的治理有效，有的勉強維持。絕大多數村莊基礎設施建設、運營和維護水平不高，甚至面臨經費不足、難以為繼的困境。公共服務和基本民生只是有了基礎性保障，與村民對美好生活的追求相比還有較大差距。絕大多數農村老人每月能夠領到的養老金只有100多元，不足以維持老年生活。基本醫療保險繳費每年每人要交300多元，一個家庭一年要交1000多元，部分低收入農民反映負擔較重。一些沒有受益或受益較小的家庭繳費積極性不高，村幹部代收醫保費難度大，醫療保險的穩定性和可持續性面臨挑戰。青壯年以及兒童仍在離開鄉村，這與農村教育醫療能力、基礎設施水平、公共服務質量相互影響，會進一步加劇村莊人口空心化和老齡化，使得村莊發展活力受限，公共生活面臨新難題。鄉村發展所需要的人才尤其是治理人才極度匱乏，給鄉村基層治理帶來很大困難。村「兩委」幹部年齡普遍較大，但是，可以培養和使用的青年後備幹部人選有限。一些在外務工經商的青年人有入黨的意願，但是，由於不在家鄉無法成為培養對象。近年來，各地向鄉村下派了大批第一書記、駐村幹部和大學生村官以緩解鄉村基層幹部人員和能力不足的壓力，取得了一定成效，但從長遠看，鄉村振興和鄉村基層治理有效的根本還在於鄉村擁有結構合理、規模適度的人口，在於擁有一批年富力強的基層治理人才。如何留住鄉村青年、吸引青年人返鄉參加鄉村建設成為當務之急。
來源：《行政管理改革》
原標題：全面推進鄉村振興中的基層治理
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