為什麼說綠色稅收是一種受益稅？|《財經》書摘

編者按

威廉·諾德豪斯曾榮膺2018年諾貝爾經濟學獎。獲獎之前，他已在環境經濟學領域進行了50餘年的耕耘。此外，諾德豪斯還與保羅·薩繆爾森合撰有《經濟學》，這是經濟學領域最經典的教材之一。

《綠色經濟學》雖是一本普及性著作，寫給大多數公眾而非專業學者，但其中凝結了諾德豪斯畢生研究思想之精華，且涵蓋了環境經濟學領域的新近學術進展，以及本專業的核心研究主題。在此基礎上，本書亦多有新見，如對綠色思維作出創新詮釋，並在環境保護的大目標下，提出了確保經濟繁榮與增長的新思路。

本文摘自《綠色經濟學》第17章，從綠色思維角度出發，以諸多真實生活中的例證，論述了綠色稅收的收益、成本、長遠目標、實踐操作等。諾德豪斯指出，綠色稅收實際是一種受益稅，其對社會和經濟產生的影響是良性而健康的，因為它們是「用對壞商品的徵稅替代對好商品的徵稅。」

文｜威廉·諾德豪斯

稅收給人的印象歷來很差。喬治·華盛頓依靠反稅收運動成為美國第一任總統，他說：「稅收或多或少都會增加不便或令人不快。」吉米·卡特說：「聯邦所得稅制度是人類的恥辱。」而老布希曾大聲疾呼：「聽我說，我不會徵收新的稅款。」此外，對最富有的美國人徵收的高額遺產稅被稱為「死亡稅」。

然而，經濟學家卻對稅收持不同的看法：稅收是我們為公共服務付出的代價。如果你需要給兒童提供良好的公共教育、給所有人提供醫療保健服務、環境保護、基礎設施升級，你便需要為這些服務買單。正如大法官奧利弗·霍姆斯（Oliver Holmes）所說：「稅收是文明的對價。」

一些稅收帶來的傷害和痛苦可能比其他稅收要小，事實上，有些稅收甚至可能是有益的。表達這一觀點的一種方式是：「有一些稅是受益稅。它們用對壞商品的徵稅替代對好商品的徵稅。」

稅收效率

一個多世紀以來，經濟學家一直在關注稅收的效率問題。經濟學原理對稅收的基本分析解釋如下：當一種商品或服務被徵稅時，消費者獲得的價格相應提高，生產者獲得的價格相應降低。這種價格變動會降低該產品的產量。例如，有研究表明，高香煙稅可以減少吸煙。

如果對投入（如勞動力或資本）徵稅，那麼它將降低這些投入的稅後收益，致使供給減少。因而，企業傾向於將業務轉移到稅收較低的國家，即所謂的「避稅天堂」，如愛爾蘭。因此，稅收或補貼的凈效應是扭曲了投入和產出水平，使它們從應稅的活動轉向了不徵稅的活動。然而，稅收的扭曲程度並不是一成不變的。對資本徵稅，尤其是在一個投資開放和資本自由流動的世界，往往扭曲最嚴重。如果徵收高額公司所得稅，房地產投資（因為特殊條款而稅率較低）將會增加，而製造業投資（稅率較高，因為幾乎沒有稅收優惠）將會減少，這會導致整個經濟體中住房太多而工廠太少。

對勞動收入徵稅的扭曲效應較小。研究發現，當稅收導致稅後工資下降時，人們傾向於維持工作時長。與資本不同，人們傾向於留在原處，不隨便遷徙。人們不太可能因為高工資稅而從美國移民到愛爾蘭，因此工資稅的扭曲效應小於資本稅。扭曲程度更小的是租金稅，租金是土地和類似的供給固定的物品帶來的回報。因為土地是完全無法移動的，無論賺多少，它都會「工作」。這意味著土地稅根本不會影響土地的供給，土地租金稅也不會產生任何扭曲。這一理論已被應用於高收入個人（如棒球運動員和商業大亨）的收入。不論稅後收入上升（就像過去20年那樣）或下降（如果對億萬富翁徵收財富稅），這些高薪人士都會努力工作。

綠色稅收

環境稅在扭曲程度最高（對資本徵稅）到扭曲程度最低（對土地徵稅）的稅收序列中處於怎樣的位置呢？事實上，它壓根不在上述序列範圍內。原因是環境稅恰恰能夠減少社會想要減少的活動。例如，對二氧化硫排放徵收高環境稅將減少這些排放的「產出」，從而降低了它們的危害。這意味著綠色稅收是受益稅，換言之，這類稅收提高了經濟效率，而不像其他稅種降低了經濟效率。

如果綠色稅收是有益的，那麼恰當的稅收水平應該是多少？它們是應該設定在能夠最大化政府收入的水平上，還是設定為所需財政收入（needed revenues）的固定比例？這就是最優污染理論能發揮作用的地方。我們對最優污染水平的討論需要將污染的價格設定為等於其邊際損害。在徵收綠色稅收的情況下，最有效率的結果是，企業為其污染支付的稅收等於污染造成的外部損害。因此，假如公共衛生專家已經確定二氧化硫排放的社會成本為每噸3000美元。那麼，作為起點，對二氧化硫的有效稅收將是每噸3000美元。

這就引出了綠色稅收的核心問題。當稅率設定在等於污染的邊際損害時，能夠在商品、服務和減排之間實現最優的資源配置，也就是說，它將外部性內部化了。綠色稅收不會造成扭曲。相反，它們減少了扭曲，因為它們減少了無效率的污染。假設對硫排放徵收的適當稅收可以減少燃煤電廠的產量，甚至關閉污染嚴重的燃煤電廠，那麼這種反映了硫排放給社區帶來的外部成本的稅收，不僅減少了污染造成的扭曲，還提高了整體福利。

對傳統稅收來說，將稅率提到如此之高以至於減少收入，將是愚蠢的財政行為，因為這既會造成高度扭曲，也會減少收入。而在綠色稅收的情形中，最優稅率卻可能會高於稅收收入最大化對應的稅率。想想許多環保主義者的目標———將碳排放降到零，便能知曉這背後的邏輯了。或許500美元的碳排放稅就能實現這一點。在500美元的稅率下，收入將為零。所以，我們或許會看到，最優綠色稅率時的稅收收入為零。

對交通擁堵定價：理論與實踐

綠色稅收最有趣的應用之一是對交通擁堵定價，這是經濟學家多年來極為關注的話題。它最早由哥倫比亞大學的威廉·維克里教授（William Vickery，1914—1996）提出。1952年，他在提議修建紐約地鐵時提出了這些原則，並部分因此獲得了1996年諾貝爾經濟學獎。

此處的一個關鍵概念是擁堵的外部性。舉個例子，當道路空無一人時，第一輛進入的車不會使任何車輛減速，因此第一輛車強加給他人的外部成本為0。然而，隨著交通流量的增加，每增加1輛車，後面的車就得減速。假設我駛入道路後，會使後面120輛車的交通時間各增加1分鐘。如果人們的時間價值是每小時10美元，那麼我造成的外部成本是120×（1/60）×10=20美元。汽車數量越多，等待時間越長，強加的外部成本就越高。

維克里的基本想法是，人們應該為公共資源，如公用事業、道路、機場和其他部門買單，就像他們為食物、住所和娛樂等私人物品買單一樣。此外，價格應反映它們的外部成本，即強加於他人的成本。根據維克里的說法，這一費用應該根據擁堵的程度隨時變化，並且應該毫無例外地向所有人收取。他還在當時設想了奇妙的收費技術，現如今已在電子收費系統中司空見慣。

維克里承認，他的想法並不受公共政策制定者的歡迎。「人們認為這是一種增稅行為，直觀上看，的確如此。但是如果考慮到司機的時間，這真的是一種節約行為。」他堅持認為，這個想法不是要減少交通流量，而是要通過更均勻地分散流量來增加流量。

如今，擁堵費主要用於新加坡、米蘭、倫敦和紐約等大城市。但它們中的大多數系統都非常原始，也沒有遵循維克里的思路：它們只是在完成「收費站」的工作，即車輛進入城市需要付費。例如，在倫敦，周一至周五的07：00至18：00，在收費區域內駕駛車輛每天要收取11.50英鎊（約13美元）的費用。紐約也有類似系統。新加坡已經採取了最接近維克里模式的措施，安裝了一個先進的系統，包括數百個電子收費站和收費系統，這些收費系統根據車輛類型、一天中的時間和實時擁堵情況不斷調整。

人們經常抱怨，徵收擁堵費於事無補。然而，嚴謹的研究表明，事實上，擁堵費不僅減少了高峰時段的交通流量，還提高了交通速度。也許對公眾而言最有價值的點在於，擁堵費的收入被用於增加公共交通，這進一步減少了交通擁堵和污染。

維克里提出的擁堵費方案超前了幾十年。像其他能夠解決主要外部性的想法一樣，它可能需要等待許多年才能獲得綠色精英和公眾的認同。然而，隨著越來越多的城市和政府機構採用它，隨著人們的生活變得更加舒適，我們可以看到擁堵費帶來的雙重好處：它既減少了時間與精力的浪費，增加的收入還可以提供更多公共服務。

綠色稅收的潛力

與研究傳統稅收的大量文獻相比，研究環境稅的文獻數量較少。綠色稅收的主要潛在來源是什麼？梳理對這一領域的研究，可以發現許多領域的外部性定價過低。然而，評估何為恰當的價格被證明是極其困難的，所以我們只能進行粗略的測算。

環境稅富有成效的主要領域是那些外部性（例如污染）得到很好度量的領域，在生產過程中有便利徵稅條件的領域，以及那些管理成本相對於收入較小的領域，如溫室氣體排放（尤其是二氧化碳）和汽油等燃料、空氣污染和稀缺的公共水資源。以下是幾種最值得關注的稅種，它們主要集中在美國（因為美國有充足的數據和大量的環境破壞）。其他稅種要麼稅基相對較小，要麼實施起來困難得多。

碳稅

在可能的若干種環境稅中，迄今為止最重要的是碳稅。該稅種具有很大的稅基，所謂稅基是指稅收所依據的活動的價值。碳稅的稅基之所以很大，是因為美國每年的二氧化碳排放量巨大。正如我將在討論氣候變化政策時進一步解釋的，碳稅不僅是十分有吸引力的減緩氣候變化的政策，而且是重要的環境稅。

下文展示了對美國碳稅收入的近似估計。2019年，工業二氧化碳排放量約為50億噸，甲烷等其他氣體的排放量約為10億噸二氧化碳當量。我們可以使用美國政府對邊際損害的估計，即每噸40美元。如果排放量不變，那麼總收入將為60億噸×40美元/噸=2400億美元。但排放量可能會下降；在這個價格下，排放量將下降25%至每年45億噸。這將每年產生約1800億美元的收入，略低於2019年GDP的1%或聯邦收入的8%。

如果政策制定者希望隨著時間推移提高稅收，比如提高到每噸100美元，那麼這一稅率將使收入增加到每年4000億美元左右，最高收入大約為5000億美元。因此，碳稅至少可以產生可觀的收入流，直到稅率變到更高的水平，以至於能夠幾乎削減所有的排放，當然這時的碳稅收入也會降為零。

最後，我要提醒大家，碳稅目前還只是環保主義者和財政專家的願望而已。如今，美國和大多數其他國家的實際碳稅收入完全為零。

二氧化硫和其他空氣污染物

另一個潛在的收入來源是其他的一些傳統空氣污染物，其中不僅包括二氧化硫，還包括氮氧化物、一氧化碳和顆粒物。

美國目前是免費發放污染許可證，但財政專家建議，這些許可證應該通過拍賣出售，因為這些許可證像石油或木材一樣是寶貴的公共財產。二氧化硫拍賣或徵稅的潛在收入可以通過考察二氧化硫的排放和交易價格來估算。我們可以將隱含收入計算為拍賣排放許可的收入，即排放量乘以交易價格。從1994年到2007年，平均隱含收入接近每年50億美元。在那之後，由於實際排放量遠低於監管設定的上限，價格大幅下跌，因此隱性收入也大幅下降。

然而，這些數字低於理想值，因為交易價格遠遠低於對邊際損害的估計值。據估計，每噸二氧化硫的邊際損害約為3000美元，而1994年—2007年二氧化硫的平均價格僅為每噸300美元。如果硫排放價格設定為邊際損害，排放量應該會更早地出現大幅下降。按照目前的排放量和3000美元的價格，每年的收入將接近100億美元。

此處得到的啟示是，徵收二氧化硫稅會有很高的潛在收入，但遠遠低於徵收碳稅。

關於其他污染物的數據則更加難以確定，因為它們的量相對更少。氮氧化物也有一個交易計劃，在2005年—2010年間，這裡的隱含收入在每年10億美元左右，之後價格急劇下降。最昂貴的污染控制是對汽車尾氣排放的監管，在2010年，這方面的合規成本約為每年260億美元。如果用排放稅取代監管措施，每年可能會增加數百億美元的收入，當然這裡的測算並不精確。

交通外部性和汽油稅

環保主義者對汽車嗤之以鼻。根據一項研究，汽車產生的外部性包括健康損害、交通堵塞、交通事故、空氣污染、雜訊、氣候變化、生境破碎化、視覺干擾、自然和環境退化、水污染、土壤污染、能源依賴和肥胖。雖然對上述影響分別徵收環保稅是有可能的，但對一項有大量有害副作用的活動集中徵稅可能更方便。

最好的徵稅辦法也許是對行駛里程徵稅。但是，這既困難又具有侵犯性，因此大多數國家將重點放在對汽油和柴油等燃料徵稅上。這類做法似乎與二氧化碳排放有關，但與其他溢出效應的聯繫不甚明顯。研究發現，汽車帶來的總外部效應為每加侖燃油1—4美元，而這遠遠高於美國的燃油稅，接近歐盟的稅率。

汽車燃油稅有巨大的創收機會。目前，美國的平均稅率約為每加侖0.5美元，每年產生約800億美元的燃油稅收入。如果稅率增加到每加侖3美元，每年的收入將增至約3700億美元。

因此，就像碳稅一樣，汽油庫中也有金礦。然而，與碳稅不同，汽油稅並不是理想的綠色稅。雖然它會減少與石油消費密切相關的環境問題（如空氣污染），但對其他問題（如交通擁堵或肥胖）則無濟於事。

稀缺公共資源的拍賣

其他多個潛在領域也可能受到綠色稅收（或更普遍的資源定價）的有利影響。其中最明顯的就是機場擁堵，這個問題幾乎一夜之間就可以解決。如果你曾飛過紐約肯尼迪、芝加哥奧黑爾或洛杉磯國際機場等繁忙的機場，你一定經歷過等待起飛的飛機長龍。「各位旅客，大家好，我是本次航班的機長。我們是第34架等待起飛的航班，我們先排隊等待，大約45分鐘後起飛。我會隨時更新動態信息。」

這種問題不難解決。把奧黑爾機場下午5：00到6：00的60個起飛時段拍賣掉。飛往密爾沃基的小型飛機或不經濟的航班將選擇不飛行，而飛往倫敦的大型噴氣機可以輕易地消化這筆費用。你可以搭乘火車去密爾沃基，並不會多耽誤多少時間，但是從芝加哥到倫敦的其他交通方式卻很難找到。

假設機場每年可以因此獲得10億美元收入，則其凈好處包括，減少了地面等待時間，並有能力促進設施的現代化。這筆錢可以叫作基礎設施救濟費（relief fee）。

其他領域也可以從環境資源定價中受益。一個是美國西部的水資源短缺。在那裡，水是現代的黃金，國家實際上是用水灌溉低價值的農產品。如果稀缺的公共水資源被拍賣給出價最高者，將得到最有價值的使用，而土地也可另作他用。

更普遍的是，放眼望去，我們能夠看到的景象是公共資源的價值幾乎都被低估了。這不僅包括空氣、水、氣候、地下礦物質、放牧權和公共土地，還包括其他一些不太明顯的項目，如停機坪、公共高速公路和公園。在這裡，應用綠色稅收原則能夠提升它們的使用效率並增加稅收。

然而，需要考慮的第二點現實是，這些公共資源的財政收入可能並沒有那麼多，且反對聲音肯定十分激烈。確保對公共資源的定價能力，需要同反稅收團體以及那些目光短淺或想把「免費」公共資源留給自己的人進行艱苦的鬥爭。

對不平等的影響

綠色稅收的一個標準問題是，它們是累退的，也就是說，相對貧困的家庭受到的影響更大。累退的根本原因是，相對於高收入家庭，低收入家庭在能源和其他環境敏感型商品和服務上的支出佔比更高。

雖然綠色稅收具有累退性，但財政專家提供了一個簡單的補救辦法。綠色稅收的收入可以部分返還給家庭，以抵消其累退性。吉爾伯特·梅特卡夫（Gilbert Metcalf）出色地研究了綠色稅收和稅收返還的可能組合，以確定一個對不同收入群體中性的徵稅方案。他發現，如果通過降低工資稅和個人所得稅的方式將綠色稅收的收入返還給家庭，一攬子綠色稅收對收入分配的影響基本可以忽略不計。

對綠色稅收的總結

綠色稅收是綠色思維促進國家健康和繁榮發展最清晰、最簡潔的例子之一。綠色稅收改革使各國能夠在提高收入的同時改善環境。

然而，各國很少意識到綠色稅收的前景，因此基本上忽視了這套具備強大功能的全新稅收體系。除了汽油稅（有價值，但僅與環境目標間接相關），現階段基本上沒有綠色稅收。最有用的單一環境稅是碳稅，這一稅種可以服務於核心環境目標，且易於測量和實施，同時有可能帶來巨額的潛在收入。其他例子，如對常規空氣污染物、擁堵、水和其他資源徵稅，雖然也有用，但更複雜，對收入的影響也不那麼大。

綠色稅收屬於近年來最有希望的創新之一。這一稅種實現了環境政策目標的神聖「三位一體」：為寶貴的公共服務提供資金、有效地實現我們的環境目標且不會帶來扭曲。很少有政策能夠得到我們如此熱情的支持與擁護。

《綠色經濟學》，（美）威廉·諾德豪斯著，李志青等譯，中信出版集團，2022年6月。

（本文摘自《綠色經濟學》第17章，略有刪改，標題為編者所加；編輯：臧博）