印尼為何花320億美元遷都？雅加達早已陷入危機之中

【文/觀察者網 劉騫】

當地時間1月18日，印度尼西亞國會通過法案，確定該國首都將從雅加達遷往婆羅洲東加里曼丹省。1月17日，印尼國家發展規劃部長宣布，新首都已定名為「Nusantara」。

至此，印尼總統佐科·維多多（Joko Widodo）自2019年開始推動的「遷都大計」在停頓兩年多後再度出現新的進展。

印尼遷都示意圖，製圖/觀察者網 李一帆

2019年4月下旬，印度尼西亞大選落下帷幕，基本確定連任的印尼總統佐科召開部分政府高層會議，正式決定將首都遷至爪哇島外。

同年8月26日，佐科宣布新首都選址定在東加里曼丹省首府三馬林達與港口城市巴厘巴板之間。佐科同時給出較為詳細的建設方案。他表示印尼政府準備了18萬公頃土地用於建設新首都，整個遷都計劃預計耗資約320億美元（約合人民幣2033億元）。

實際上，印尼國內自開國總統蘇加諾以來，歷任領導人一直都有遷都的想法，直至總統佐科才算是真正付諸實踐。

印尼官方給出的「遷都」原因主要有兩點，一是現首都雅加達正面臨著嚴重的「城市危機」，諸如交通堵塞、城市污染、地面下沉等問題日益嚴峻，而洪水泛濫、火山噴發、地震等天災也給城市發展蒙上陰影。

當地時間2021年4月3日，印度尼西亞雅加達，當地的海堤。雅加達的地面正在下沉。圖自人民視覺

二是旨在消除爪哇島與該國其他地區之間發展不平衡的問題。爪哇島是印尼三大城市雅加達、泗水、萬隆的所在地，其面積僅佔全國的6.6%，人口卻佔全國約55%，GDP佔到全國的58.98%。而包括加里曼丹島在內的印尼中東部島嶼，面積佔比超6成，GDP貢獻率僅17%。

對此，中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員許利平分析，印尼遷都並不意味著「放棄」雅加達，雅加達的經濟中心的地位不會改變。「遷都」對雅加達來說實際上是一種「減負」，有利於實現其健康發展。

許利平認為，印尼新首都建設的標準很高，前期論證豐富，設計理念先進。如果佐科卸任後，印尼領導人仍能有序推進建設事宜，那麼我們或能見證印尼作為一個中等強國的崛起。

「嚴重的」城市危機：交通擁堵、地面下沉……

印度尼西亞當代小說家阿吉達瑪（Seno Gumira Ajidarma）曾經調侃道：「雅加達人平均一生要在交通上花費10年的時間。」這側面可以反映出雅加達的交通狀況是有多麼糟糕。

英國《衛報》稱，從雅加達最大的衛星城市茂物驅車40公里前往雅加達市區通常需要兩個小時，有時甚至三個小時。衛星導航數據顯示，雅加達在2018年一項指標中被評為世界上交通最差的城市。該指標發現雅加達司機路上平均一年啟動和停車次數超過3.3萬次。

印尼《爪哇郵報》也稱，2018年雅加達的擁堵程度排名世界第七。

當地時間2021年5月7日，印度尼西亞雅加達，高峰時期高速路上擠滿車輛。圖自視覺中國

雅加達常住人口超過1000萬，加上周邊衛星城市，雅加達都市圈的居住人口超過3000萬。然而人口如此密集的都市區，至2019年3月才開通第一條地鐵。

印尼前國家發展計劃部長班邦·布羅佐內戈羅曾指出，雅加達地區的交通擁堵平均每年導致100萬億印尼盾（約合442億元人民幣）經濟損失。

密集的人口與糟糕的交通，也使得雅加達面臨著嚴重的城市污染。

根據空氣質量檢測平台AirVisual數據，雅加達在2019年6月至少六次高居世界污染最嚴重城市的榜首。另據綠色和平組織和AirVisual同年3月推出的研究報告顯示，雅加達被評為2018年東南亞空氣污染最嚴重的城市。

這些空氣污染的來源，除了雅加達嚴重汽車尾氣排放外，還包括露天垃圾焚燒廠、燃煤發電廠以及各種合法或非法冶煉廠等。

此外，還有水污染。《爪哇郵報》曾指出，雅加達僅有4％的廢水得到處理，流經雅加達的13條河流常堆滿垃圾，供應城市的地下水也遭到污染。

雅加達有6成左右的居民無法直接享受到淡水供應，只能自己抽取地下水，而過度抽取地下水，又導致地下水系被掏空，引發嚴重的沿岸地區海水倒灌和地面塌陷現象。

這裡也就涉及到了雅加達更為嚴重的危機——地面下沉。

當地時間2021年4月3日，印度尼西亞雅加達，當地的海堤。雅加達的地面正在下沉。圖自人民視覺

雅加達整座城市坐落在海岸邊一片沼澤地帶上。近些年，由於受到氣候變化引起的海平面上升以及抽取地下水導致的地基塌陷影響，雅加達北部地區正在以驚人的速度下沉。

英國廣播公司（BBC）此前報道稱，雅加達目前約有一半地區位於海平面以下，在2008年至2018年間，雅加達北部地區大約下沉了2.5米，部分地區仍將以每年25厘米的速度下沉。

印尼萬隆理工學院的赫里·安德里亞斯（Heri Andreas）長期研究雅加達的沉降情況，他對BBC表示：「如果按照我們的模型，到了2050年，雅加達北部95%的地區都會沉入水中。」

而諸如新華社、《衛報》、《南華早報》等國內外媒體的相關報道，也都強調雅加達當前面臨嚴峻的地面下沉問題，並給出較悲觀的預測。

無法預防的「天災」

交通擁堵、地面下沉尚且可見，而有些所謂的「天災」卻讓人無法預防。

僅在一周之前，當地時間1月14日，緊靠雅加達的萬丹省附近海域發生里氏6.6級地震，當地居民房屋受損嚴重。雅加達震感強烈，許多民眾匆忙跑出家門避難。之後1月17日，爪哇島以南海域又發生5.0級地震。

印尼爪哇島地區地震活動頻繁。據統計，自2017年12月以來，爪哇地區共爆發里氏6.0級以上強震6次。

當地時間2022年1月14日，印尼雅加達，人們跑到戶外避震。圖自視覺中國

印尼爪哇島的火山群，圖自《衛報》

新世紀以來最嚴重的一次地震是在2006年5月27日，當天凌晨爪哇島中部日惹市附近發生里氏6.2級地震，根據印尼社會事務部30日公布的官方數據顯示，截至當晚，地震共造成至少5732人死亡，2萬人受傷，20多萬居民無家可歸。

還有火山。雅加達所處的爪哇島上遍布大小火山近百座，其中活火山多達45座，頻繁的噴發活動也給該地區帶來不小威脅。

2018年12月，距離雅加達僅百餘公里的喀拉喀托火山突然噴發，導致千餘人傷亡。而2010年，位於爪哇島中部的最活躍的默拉皮火山爆發，造成350多人死亡，40萬人流離失所。

爪哇島最近一起火山活動發生一個多月前。當時位於東爪哇省境內的塞梅魯火山12月4日下午在大雨中劇烈噴發，形成火山灰雨覆蓋了附近10多個村莊。印尼國家抗災機構（BNPB）官員在5日新聞發布會上說，火山噴發導致14人死亡，56人受傷，大多數人是燒傷。約1300人已被疏散，9人仍下落不明。

此外，雅加達還面臨洪水的「襲擊」。據路透社報道，2020年1月1日前後，雅加達遭遇了有記錄以來最嚴重的降雨，引發洪水，造成 60 多人死亡，約17.5萬人流離失所。

僅一個月後，雅加達於2月25日又因暴雨再遭洪水泛濫，市區大部分癱瘓，超過200個街區受到影響。報道稱，由於海拔較低、地基下沉且混凝土地面不易吸收雨水，雅加達很容易受到降雨引發的洪水衝擊。

2020年1月1日，雅加達郊區，洪水泛濫。圖自推特

因此，可以說印尼政府決心遷都的一個重要原因，就是雅加達這座城市本身面臨著種種令人憂慮的問題。但值得注意的是，這並不是唯一的原因。

實際上，許利平指出，很多學者與新聞媒體，他們對於雅加達所做出的悲觀預測僅僅是預測而已。「很多預測最重要的效果是防患於未然」。

比如，那位印尼學者認為到2050年雅加達北部會沉入水下。許利平認為，這是對印尼當局的一種「督促」，只要印尼政府今後逐年採取修築堤壩、限制使用地下水等應對措施，所謂「北部沉沒」不會變為現實。

這也就引出了印尼政府遷都的第二個重要原因。

平衡國家經濟的考量

印尼政府遷都東加里曼丹省有著現實的考量。

早在2019年8月，印尼總統佐科在國情咨文中明確提到，「（遷都）是為了實現經濟發展的均衡與平等」。佐科試圖解決的問題是雅加達所在的爪哇島與該國其他區域的發展不平衡。

據外交部數據顯示，截止2020年12月，印尼人口達2.71億，擁有數百個民族，200多種語言，島嶼更是多達1.7萬座。但是長期以來，該國政治經濟發展以及國族認同都被爪哇人主導。印尼開國總統蘇加諾與現任總統佐科都出自爪哇島，這裡也集中了全國的大部分財富。

當地時間2021年4月7日，印度尼西亞雅加達，印尼總統佐科·維多多接受採訪。圖自視覺中國

印尼三大城市雅加達、泗水、萬隆都坐落在爪哇島。爪哇島土地面積僅佔到全國的6.6%，而人口卻超過1.5億人，佔全國人口的約55%，GDP貢獻率更是達全國的58.98%。

與之相比，佔據印尼面積超過6成的中東部島嶼（包括中部的加里曼丹島和東部的蘇拉威西島、馬魯古島、巴布亞島等）GDP貢獻率不到17%。區域經濟發展非常不平衡。

值得注意的是，根據印尼政府公布的遷都方案，大約320億美元所需資金只有19%來自政府預算，其餘資金將來自私人直接投資、國有企業或公私合作。

許利平認為，佐科此舉也有深意，他實際上試圖借遷都來吸引外資投資爪哇島以外的地區。

早在2019年競選期間，佐科就曾承諾要推動爪哇島以外地區經濟發展。當時他提出要繼續吸引外國投資，希望在未來5年能從亞洲各個富裕國家吸引至少600億美元（約合人民幣3806億元）的直接投資。

不過既然明確提出「遷都」要進行經濟再平衡，那麼是不是要削弱雅加達的地位，乃至「放棄」雅加達？

許利平認為，印尼沒有「放棄」雅加達，雅加達仍然是印尼最大城市、印尼最大的經濟中心，就像上海是中國的經濟中心一樣，它的地位不會因為遷都而改變。雅加達與萬隆如今已集聚形成三四千萬人口的經濟帶，該區域有很多製造業工廠和工業園，包括一些中國投資的企業。

只不過，就像佐科所說的，雅加達作為印尼的政治、商業、金融、貿易與服務中心以及印尼最大空港與海港，負擔過於沉重。

因此，許利平認為「遷都」對於雅加達來說是一種「減負」，「它有利於雅加達的城市建設，可以幫助其實現健康的發展」。

印尼遷都，成敗幾何？

在各種關於印尼遷都的討論中，也有聲音質疑這次遷都是否能成功。畢竟，自印尼開國總統蘇加諾以來，歷任印尼領導人大多提出過「遷都」意願，卻都因各種緣由最終沒能實現。

有報道稱，印尼政府的遷都計劃中政府投資僅佔19%，剩餘的約八成資金恐難籌措，「巨大的資金缺口、高額的政府負債」給印尼遷都效率畫上大大的問號。

對此，許利平表示，「資金難籌措」的可能性不是很高。因為新首都的工程建設畢竟是政府項目，它是有利潤、有保障的，它對於一些企業來說意味著商機。

「此外，據我了解，印尼政府在選擇外來投資時是有一定門檻的，而且門檻也不低，它並不是說所有的投資都需要，而是對這些外來投資進行評估，有選擇性地接受。」

許利平說：「因此，我覺得資金這一塊對於印尼來說不會成為一個主要的障礙。」

那麼印尼遷都真正的障礙在哪裡呢？許利平認為，主要障礙是印尼新首都的建設時間比較趕。「本來如果沒有疫情的話，它應該是在兩年前就開工了」。

當地時間2022年1月18日，計算機生成的印尼未來新首都的圖像。圖自視覺中國

「佐科現在是把遷都當作任內的一個重要遺產來做，因此他要求在2024年自己卸任前進行搬遷。」許利平表示，「這意味著在佐科卸任後，新一任總統就職儀式很可能會於2024年在新首都舉行。這是一個非常重要的標誌。」

「他只有兩年多時間，在這麼短的時間內，新首都的重要基礎設施能不能建完，我覺得還得打個問號。這是一個相當大的挑戰。」

許利平稱，印尼新首都的建設標準還是挺高的，前期論證豐富、借鑒了澳大利亞的堪培拉、巴西的巴西利亞等多國首都建設經驗。它的理念也比較先進，試圖建立綠色環保、可持續、宜居的城市環境。

據印尼城市規劃協會（IAP）會長西瑪爾馬塔（Hendricus Andy Simarmata）介紹，印尼政府始終強調要把新首都建設成一個「綠色城市」，從新建築到新的供水系統、新的道路等等，無不如此。

「印尼遷都是一個循序漸進的過程，在佐科任內不可能全部完成。」許利平說，「我覺得關鍵還是要後面的領導人能夠繼續推進。」

「如果一切進展順利，我們或能見證印尼以某種全新的面貌出現在世界面前，作為一個中等強國而崛起。」