印尼「遷都」抱負很宏大，但會不會把老問題又「複製」一遍？

澎湃新聞特約撰稿 胡毓堃

據印度尼西亞安塔拉通訊社3月15日報道，印尼總統佐科·維多多在總統府官方社交網路平台談及國家新首都「努桑塔拉」的建設進程時，坦承建設新首都需要15到20年，因為這是一個「巨大的工程」且「十分複雜」。

佐科總統發出此言時，距離印尼議會通過《國家首都法草案》、為正式遷都提供法律依據不過兩個月，距離「努桑塔拉國家首都」的市長和副市長宣誓就職不過五天。

早在2019年4月最早提出遷都時，印尼政府便知道這註定是一個長期的宏大工程。但另一方面，現首都雅加達面對各種壓力與挑戰越發難以為繼，迫切需要新首都工程儘快為其分憂。與此同時，在一片頗為「原生態純天然」的土地上建立一個現代城市，會平添哪些新問題，也令印尼政府難以迴避。

當地時間2022年3月15日，印尼首都雅加達中心市區一角。 視覺中國 圖

急不得的新首都，等不起的雅加達

事實上，佐科此次所說的需要15到20年，並非日光之下的「新事」，而是對印尼政府一以貫之規劃的呼應。即使是在議會給予「遷都法律」許可後，印尼財政部對路透社表示遷都的初始階段將在2022年至2024年間啟動，但仍沒有確定完成遷都的時間表。

而直接負責遷都工程的印尼國家發展規劃部長蘇哈爾索·莫諾阿爾法更是直言，新首都建設要到2045年才能完成。這與佐科所說的15到20年也基本契合。

畢竟，印尼也不是東盟國家中第一個「吃螃蟹的人」，無論是馬來西亞將聯邦政府從吉隆坡遷至布城，還是緬甸從仰光遷都至內比都，均體現了新建首都所需要的人力、物力、財力和挑戰，也決定了遷都不可能是一日之功。對於印尼來說，在更加「自然狀態」的婆羅洲島東加里曼丹省建立一座全新的城市，必然需要久久為功。

然而，與新建首都「急不得」相矛盾的，卻是給雅加達減負「等不起」。討論了幾十年，印尼政府終於在2019年痛下決心，並盡最快速度執行（若不是受阻於2020年突發的新冠疫情，立法、執行程序會啟動得更早），最直接的原因便是雅加達早已不堪重負，等不起了。

除了印尼國父蘇加諾早就認為雅加達「不太適合作為首都」，率先提議遷都至加里曼丹島外，第二位總統蘇哈托和第六位總統蘇西洛也考慮過遷都，但都未能邁出實質性步伐。一拖再拖，雅加達的城市病卻越發積重難返，人口過剩引發的交通擁堵、環境污染和地面下沉，已然成為迫在眉睫的現實危機。

雅加達所在的爪哇島，雖然按面積只是全世界第五大島，但其1.47億的人口使其成為世界上人口第一大島，更是承載了幾乎全國55%的人口。作為現首都和該島最大的城市，雅加達總人口超過1000萬，人口密度更是直逼每平方公里16000人。而大雅加達都市圈常住人口已然達到3500萬。

嚴重「超載」最直接的後果，首先便是更嚴重的交通擁堵。

在雅加達本地居民眼中，這座城市本就先天不足，道路交通規劃存在問題。隨著人口持續增長，如今更被印尼當代作家阿吉達瑪吐槽為「市民平均一生要在交通上花費10年」。早在2015年，衛星導航數據便顯示雅加達司機平均每年啟動和停車的次數達到33240次，成為美國《時代周刊》口中全世界交通堵塞最嚴重的城市。

開車、坐車堵在路上，步行和騎行卻有更大的健康風險。人多車多引發環境污染幾乎是所有城市的必然，而據《紐約時報》報道，雅加達的環境污染70%來自汽車排放，其嚴重程度更甚於全世界多數大都市：疫情暴發前的2019年，雅加達衛生局的數據顯示，該市全年只有兩天空氣質量符合「健康標準」。

用國際媒體的普遍說法，這座城市的空氣污染程度可以比肩印度首都新德里。正如印尼東南戰略研究院的經濟研究帶頭人吳姝嫻（Stella Kusumawardhani）所說，看著環繞全城的火電廠、無法禁止的私人垃圾焚燒活動，令她不得不擔心自己會因此而得癌症。

假如交通和環境問題理論上可以等待，並在足夠時間範圍內妥善解決，那麼困擾印尼的另一個危機——城市地面下沉——則是迫在眉睫，要求遷都刻不容緩。

為了滿足市民的飲用水需求，雅加達常年過度開採地下水，以致於成為全世界地面下沉速度最快的城市。與此同時，氣候變化導致爪哇海的海平面持續上升。此起彼伏之下，近年來該城市常有洪水來襲，導致居民的財產甚至生命損失。

據專家預測，如果保持現在每年25厘米的地面下沉速度，到了2050年雅加達三分之一的區域將被海水淹沒，尤其是北部95%的區域將不復存在。從這個意義上說，2045年完全遷都似乎成為了必須要完成的任務。

一方面，遷都工程需要足夠的時間和科學、謹慎、耐心的規劃，以避免重蹈雅加達規劃不佳、遺留問題重重的覆轍；另一方面，「壓力山大」的雅加達一等再等，如今難以再等。這場與時間的「漫長賽跑」，對印尼政府著實是個挑戰。

緩解老壓力，還是增加新問題？

與馬來西亞吉隆坡和緬甸仰光相似，雅加達失去首都地位，絕不意味著這座城市失去現有的影響力，更不意味著被「拋棄」。

畢竟雅加達仍將是東盟秘書處所在地。早在印尼政府提出遷都想法的2019年，東盟秘書處便在東盟成立52周年紀念日當天舉行了新大樓的落成典禮，東盟秘書長林玉輝不僅確定東盟秘書處不會隨印尼政府搬離，而且還用聯合國總部紐約加以類比，表示相信雅加達「將成為東盟的首都」。

今年印尼議會通過遷都法案後，雅加達首都特區省長阿尼斯·巴斯威丹幾乎在第一時間對當地媒體表態，稱雅加達將繼續成為全國經濟、文化等領域的中心，乃至整個印尼的樞紐。可見印尼全國對於雅加達的期待都是「減負」，而非「衰落」。

印尼政府之所以選擇在距離雅加達2000公里之外建立新首都，除了此地在地理位置上處於更中心的位置，也是為了改變其經濟上「一頭重」的區域不平衡格局，推動爪哇島以外地區的經濟發展，實現佐科總統所承諾的「經濟發展的均衡與公正」。

新首都「努桑塔拉」這個名字的確定也體現了政府的想法。在爪哇語中，它的意思是「群島」，如此命名新首都，自然是要表明它承載了整個（由超過1.7萬座島嶼構成的）群島國家的希望。

既要分擔壓力、又要保持雅加達經濟中心地位，還要促進區域經濟平衡發展，印尼政府的目標不可謂不宏大。但與此同時，不少印尼人心中還有另外一個疑問：遷都婆羅洲島、建設努桑塔拉，是會給爪哇島和雅加達「減負」，還是會給婆羅洲島乃至整個國家額外製造新的問題？

首先，作為印尼有史以來最大的基礎設施工程，遷都和建設努桑塔拉勢必成為該國沉重的經濟負擔。

據印尼政府預計，整個遷都工程總投入將達到489萬億印尼盾（約340億美元），而在吳姝嫻看來，遷都工程唯一的問題就是疫情之下印尼沒有足夠的資金支持。在印尼政府否認其將承擔至少50%的費用後，在國際資本市場融資成為完成遷都的必然選項。

然而，3月9日的一則消息不啻為對融資計劃的重大打擊：印尼海洋與投資統籌部長盧胡特確認，遷都項目最重要的投資方、日本軟銀集團創始人孫正義退出投資，而印尼政府只能繼續尋求來自中東地區和中國的新投資。

外部投資前景未卜，疫情與遷都的雙重壓力，令印尼政府的債務水平顯著提升。據世界銀行統計，2021年印尼國家債務占其GDP比例達到41.4%，比疫情之前的2019年高出近11%。德國數據統計與調查機構Statista更是預測，未來五年印尼政府債務的GDP佔比將保持在42%左右的水平。

過去五年印尼國債GDP佔比統計及未來五年的預測，來源：Statista

除了印尼全國將要面對的經濟與財政負擔，遷都是否會將雅加達的環境壓力轉移到努桑塔拉及其所在的東加里曼丹省，目前也是一個備受爭議的話題。印尼最大的環保組織「印尼環境論壇」（WALHI）便批評印尼政府的遷都計劃至少忽視了三大基礎性問題：對於水源系統的威脅、對動植物群的威脅、環境污染。

對於這個同樣沿海的新首都而言，缺（凈）水同樣是當下最令人頭疼的問題。事實上，在遷都計劃提出之前，缺水問題在婆羅洲島便被視為嚴重的危機。按照目前印尼國家發展規劃部的規劃，到2035年努桑塔拉人口將達到150萬，是該地區目前居民總數的15倍。如何解決激增人口的基本用水問題，是否會重蹈雅加達過度開採地下水的覆轍，需要印尼政府仔細考量。

同時，正是由於婆羅洲島人煙稀少、開發程度不高，因此以其良好的自然生態環境和生物多樣性著稱。這裡以歷史超過1.4億年的廣袤熱帶雨林而著稱，擁有大約1.5萬種天然植物，還是超過1400種各類動物的棲息地。一旦未來10到15年內湧入超過100萬人，加上一座現代化城市的建設，必將不可避免地對現有的生態環境構成衝擊。

對此，佐科所承諾的「智能城市」、「創新都市」也很難打消當地環保組織和居民的顧慮。更何況，努桑塔拉比雅加達更接近赤道、更加炎熱，氣溫達到40℃並不少見。如何使新首都更加涼爽宜居又不增加能源消耗，也絕非一個小問題。

此外，依託自然生態環境、常年持續的當地經濟生活方式，也極有可能隨著新首都的建立而大受影響。婆羅洲島的居民主要以種植業、狩獵、漁業為生。儘管印尼政府承諾新首都將創造上百萬個新的就業崗位，但對於習慣了傳統經濟生產方式的本地居民而言，一旦自己賴以生存的經濟基礎不復存在，這個智能、創新的新首都能有多少適合他們的替代性工作，仍需打上一個問號。

減緩雅加達的壓力勢在必行，平衡區域發展也是應有之義，但牽動全國的遷都究竟會產生怎樣的效應，是印尼未來15到20年仍將面對的最大不確定性。

（胡毓堃，中國翻譯協會會員、國際政治專欄作家）

責任編輯：朱鄭勇 圖片編輯：樂浴峰

校對：徐亦嘉