【觀點】刑罰執行一體化的基本步驟（「兩個轉隸」「兩個剝離」「七項重組」）與風險應對

【中文關鍵詞】 刑罰執行一體化；偵查機關；財產刑；監獄

【摘要】 構建刑罰統一執行體制，不僅能解決現行分散型刑罰執行體制帶來的積弊，更是中共中央對司法體制改革的頂層設計。刑罰統一執行體制面臨的首要問題是執行主體的統一，多元化和分散化的現行刑罰執行主體需要統一梳理並整合。刑罰統一執行主體的確定是一個法律問題，更是一個憲法問題。必須解決刑罰執行權的權力屬性定位問題，才能準確地將刑罰執行權統一賦予特定的國家機關。以憲法和行政法為視角，刑罰執行權是行政權中的司法行政權，是兼具司法特徵的行政權，刑罰統一執行權統一賦予司法行政機關具備憲法上的合理性。完成刑罰執行一體化的任務，要解決兩個問題：一是執行機構的並轉重組；二是執行權力的梳理重整。這兩個問題的解決路徑可以概括為：兩個轉隸、兩個剝離和七項重組。刑罰執行一體化改革將帶來公安機關破案率降低、財產刑執行難度增大、監獄押犯數量增多等執法風險，直面風險，沉著應對，既是刑罰執行一體化改革的應然選擇，也是司法體制改革的必由之路。

【全文】

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了「完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制」的要求。在這一頂層規劃的指引下，學術界針對統一刑罰執行體制問題展開了熱烈的討論，分散型執行體制的種種弊病被再一次聚焦，統一型刑罰執行體制被前所未有地期待和展望。時至今日，構建統一刑罰執行體制已經成為學界的共識。基於此，本文將不再著重論證刑罰統一執行體制建立的必要性或重大意義，而是將論域集中在統一刑罰執行體制的基本前提上，即如何構建統一的刑罰執行主體。

一、刑罰執行權的權力屬性

刑罰統一執行主體的確定是一個法律問題，更是一個憲法問題，因此，只有準確界定刑罰執行權的權力本源，才能有效整合刑罰執行主體，實現刑罰執行的一體化。

根據我國憲法相關規定，我國的國家權力包括國家立法權、國家行政權、國家審判權、國家檢察權四種權力。刑罰執行作為刑事司法的最後一個環節，固然會和司法權有天然的關聯性，但從權力本質屬性來看，刑罰執行權並不是司法權，因為它的許可權內容並非適用法律處理案件，而且也不具備司法權的裁判性、中立性、被動性的特徵。同時，刑罰執行權顯然不屬於立法權、審判權、檢察權中的任何一種，那麼，刑罰執行權從邏輯上看應該屬於行政權，且屬於行政權中的司法行政權。

首先，刑罰執行權是一種行政權。

關於行政權的界定，學界的理解略有不同。有觀點認為從現代意義上說，行政權是指國家行政機關執行國家法律、政策、管理國家內政外交事務的權力。也有觀點認為行政權是國家行政機關執行法律規範、實施管理活動的權力。還有觀點將行政權界定為國家行政機關執行法律、管理國家行政事務的權力，是國家權力的組成部分。

根據行政權通說理論，行政權是由國家憲法、法律賦予或認可的，國家行政機關執行法律規範，對公共事務實施行政管理活動的權力，是國家政權和社會治理權的組成部分。總體而言，行政權本質屬性是執行權，包括執法權、公共管理權及公共服務權。相對於司法權，行政權具備明顯的主動性、傾向性、實質性、應變性、可轉授性、主體行政性、先定性、主導性、層級性、效率優先性等十大特徵。

刑罰執行權是通過對權利的剝奪達到執行法律(法律文書)的目的，所以其本質上是一種執法權，即行政權，表現形式則是以執行法院生效裁判為內容的具體行政行為。刑罰執行的啟動具備鮮明的主動性，對受刑人的權利的剝奪也呈現明顯的實質干預，同時，刑罰執行主體在行刑中佔有絕對主導地位等種種特徵，這些也表明刑罰執行權是一種行政權。

其次，刑罰執行權是一種司法行政權。

司法行政權是在國家權力系統中以管理司法行政事務為主的，兼容部分司法權性質，具有複合性、相對獨立性、廣泛性、執行性和服務性的一種行政權。司法行政權與一般意義上的行政權存在明顯的區別。一般意義上的行政權只具有單純的行業行政事務管理職能，而司法行政權除行使一般的行政事務管理職能外，還行使一般行政機關不具有的預防犯罪、懲治犯罪和改造罪犯的特殊的司法職能。同時，司法行政管理的對象是司法行政事務而不是一般行政事務，因此司法行政權是一種兼具司法權的行政權，其本質是一種行政權。

刑罰執行權屬於司法行政權，因為它執行的依據是法院生效裁判，執行的對象是違反刑法的服刑人員，體現出鮮明的司法事務的執行權特性。同時，在刑罰執行中，諸如減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰執行方式的變更，也是一種司法權對行政權的滲透與融合，體現出司法權的某些特質，從而使刑罰執行區別於一般的行政權屬性，是行政權中的司法行政權。

刑罰執行權歸屬於司法行政機關，不僅在權力屬性方面具備正當性，而且在司法行政機關的職責現狀方面具備可行性。現行刑罰種類中的部分剝奪自由刑(如無期徒刑、有期徒刑)和限制自由刑(如社區矯正)都已經由司法行政機關執行，那麼它再接管生命刑(死刑立即執行)、資格刑(剝奪政治權利、驅逐出境)、財產刑(罰金、沒收財產)以及自由刑中的拘役的執行，具有很大的可行性。因為雖然刑罰的種類繁多，但行刑卻有最基本的規律可以遵循，比如審判與執行的銜接、執行遵循的原則和尺度、執行中法律問題的處理等。由於監獄、未成年犯管教所和社區矯正機構作為專門的刑罰執行機關，已經積累了豐富的執行經驗，在接管拘役、死刑、財產刑的執行時，司法行政機關便會有章可循，有據可考。相反，公安對於拘役和剝奪政治權利的執行、法院對於死刑和財產刑的執行，都是其附帶的工作職責，由於精力有限，很難全力以赴，導致執行效果大打折扣。同時這種附帶的執行從理論上講也違背了權力分立制衡的基本原理。所以概而言之，由司法行政機構統一行使所有刑罰的執行權，符合刑罰執行權的基本屬性，也具備較強的可行性。

二、刑罰執行一體化的基本步驟

國外在刑罰執行體制上基本上採取了一元化的模式。除了德國和日本由檢察機關享有刑罰的執行權外，大多數國家刑罰執行主體均由司法部(法務部或法務省)一個部門統一管理和全面負責。多數國家在設立執行機構時都充分考慮了執行中的實施行為和裁判行為，且無例外地將執行實施行為從法院權力結構中分立出去，交由獨立於法院的專門機構或綜合機構去行使。一元化的刑罰執行體制既能夠保障司法裁判的權威性和國家法治的統一性，使判決得到有效執行，又能夠保障刑罰執行對象處遇標準的一致性，維護刑罰執行的公正。

中國現行法治語境下，完成刑罰執行一體化的任務，要解決兩個問題：一是執行機構的並轉重組，二是執行權力的梳理重整。這兩個問題的解決路徑可以概括為：「兩個轉隸」「兩個剝離」「七項重組」。「兩個轉隸」指看守所、司法警察機構轉隸至司法行政機關；「兩個剝離」指剝奪政治權利、驅逐出境的執行從公安機關剝離至司法警察機構；「七項重組」按圖1中數字標出的權力重新分配。

(一)兩個轉隸

1.看守所由公安機關轉隸至司法行政機關

看守所的轉隸問題，近幾年受到廣泛關注。絕大部分的觀點都贊成看守所應當整體轉隸至司法行政機關。贊成的理由大致有以下四個方面。一是看守所目前存在的刑訊逼供、獄偵耳目、深挖餘罪等行為或職能造成了部分冤假錯案，影響了司法公信力。發生在看守所內部的特情人員製造冤假錯案、犯罪信息地下交易以及非正常傷亡現象，歸根結底是由看守所同時承擔著未決羈押與刑事偵查職能所帶來的後果。在承擔刑事偵查職能的情況下，看守所不可能具有基本的中立性和超然性，也不可能只是充當未決犯的羈押者和保護者，而是要通過各種手段獲取在押未決犯的供述、信息或者情報，以便獲得刑事偵查效果的最大化。二是由看守所執行拘役、刑期剩餘三個月以下的有期徒刑，違背了權力分立原則，容易造成權力混同及權力濫用。三是看守所轉隸至司法行政機關能夠制約監督辦案機關的訴訟行為尤其是偵查行為。根據2012年修改後的我國《刑事訴訟法》對看守所職能的規定，看守所的配合訴訟職能服務於控辯雙方，對偵查機關既要配合也要制約，比如拘留、逮捕後立即送看守所羈押、訊問必須在看守所內進行等規定恰恰是對偵查取證的制約，而非配合。[9]制約偵查機關的更為有效的路徑是，看守所不再歸屬公安機關管轄。四是看守所轉隸至司法行政機關能夠有效保障律師的會見權等辯護權利的實現。有學者調研後發現，律師在看守所會見犯罪嫌疑人存在一些問題，如不能依法會見的情形仍然存在，保障律師會見的相關設施不完備等。同時，律師會見難的一個重要原因是看守所的不重視不配合，源於看守所對律師干擾偵查活動的顧慮，而這些都與看守所和公安機關有著千絲萬縷的聯繫密切相關。所以把看守所轉出公安機關，可以確保看守所在律師會見問題上的中立性，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。

此外，就全世界範圍看，未決羈押權獨立於追訴機關，是基本一致的選擇。無論英美法系還是大陸法系國家，一般而言，嫌疑人在司法審查之前通常被羈押在警察控制之下的拘留所內，而在預審法官做出羈押決定之後，被追訴人則通常被羈押在監獄或者不由警察或檢察官控制的監禁場所內。這種設置的目的顯而易見，是為了使被追訴人擺脫追訴機關的直接控制，從而避免可能產生的刑訊逼供、阻擾律師等有違程序公正的不良後果。較之國外，我國尚沒有羈押的司法審查機制，羈押是刑事拘留、逮捕的必然後果。那麼現行法律框架下就沒有必要區分司法審查前後的羈押場所。同時，看守所自成立以來積累了豐富的未決羈押經驗，同時在司法改革的大背景下，其自身也進行了積極的自我革新。因此，可以把看守所直接整體轉隸至司法行政機關，而不必由監獄承擔未決羈押的職能，便能很好地解決未決羈押執行機構的中立性和獨立性的問題。

看守所整體轉隸至司法行政機關後，與偵查機關尤其是公安機關的管轄和部門利益劃清了界限。公安機關、檢察機關審訊犯罪嫌疑人、被告人時，需要申請，審訊時由看守所監管，可有效預防刑訊逼供；當羈押期限即將屆滿時，看守所可以提醒公安機關、檢察機關、法院及時辦理變更或延期手續，期限屆滿則由於喪失了執法前提就必須釋放被羈押人，可有效防治超期羈押問題；看守所作為中立的羈押機構，按照法律規定為律師會見提供場所和便利，不再忌憚於律師對偵查活動所謂的「干擾」，可有效保障律師的辯護權利；由於不再替公安承擔「深挖餘罪」的職能，可有效避免「牢頭獄霸」「獄偵耳目」等不法現象的出現。

看守所整體轉隸司法行政機關後，其現有的刑罰執行職能(執行拘役和短期余刑)從本部門剝離，劃歸監獄負責，這樣既能夠使看守所因羈押的對象都是未決犯而更能有效監管，也使這兩種刑罰的執行因劃歸監獄而得以更專業的落實。

2.司法警察機構由法院、檢察院轉隸至司法行政機關

現行體制下，法院、檢察院都內設司法警察機構，分別協助本院的審判、偵查、起訴工作。這種協助雖然彰顯了人民警察的「制服效應」，但也使司法警察的工作淪為輔助地位而不被重視。同時，從刑罰執行角度而言，法院的「審執不分」不僅拖累審判工作，更使執行成效大打折扣。

2008年11月28日，中共中央政治局通過的《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》提出：「法院執行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判。」中共十八屆四中全會公報提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。屬於這一試點單位的河北省唐山市中級人民法院和北京市、上海市、江蘇省、四川省等高級人民法院進行了審執分離的改革，試點法院執行結案數量同比大幅上升，執行申訴信訪數量同比大幅下降，案件實際執行率、執行標的到位率等有不同幅度提高，執行工作質效明顯提升。

無論從中央對審執分離的頂層規劃，還是地方對審執分離的成功試點，都印證了審執分離的重要性和必要性。因此，從改革的徹底性角度出發，將法院執行局和司法警察局一同轉隸至司法行政機關，才能實現審判與執行權力的有效制衡。

同時，隨著國家監察體制改革的推進，反貪部門整體從檢察院剝離，使得檢察院的司法警察協助偵查的職能形同虛設，其可以和法院司法警察機構一起，整體轉隸至司法行政機關，合併成立司法警察局，賦予其全新的職權，讓司法警察真正為司法工作保駕護航。

(二)兩個剝離

除了拘役，公安機關承擔的剝奪政治權利和驅逐出境的刑罰執行職能，也違背了權力分立基本原則，同時由於警力有限，這兩種刑罰的執行不被重視，導致執行不力。從統一刑罰執行主體的角度而言，這兩種刑罰的執行，應當從公安機關剝離出來，交由司法行政機關負責。

就剝奪政治權利而言，實踐中，經常出現被剝奪政治權利的監外罪犯一直不到居住地公安機關報到或者是在報到後長期外出無法聯繫，公安機關對其不能進行有效監管的情況。另外，被剝奪政治權利的罪犯違反規定參加集會、出版書籍或者接受採訪等行為，由於尚未構成新的犯罪，只能依法給予治安管理處罰，不能像緩刑、假釋罪犯那樣予以收監執行。這樣導致的後果是，不但對罪犯處罰不嚴，治安處罰也難以落實，使監管考察工作難以開展，從而嚴重影響執行效力。[12]

就驅逐出境而言，對判處獨立適用驅逐出境刑罰的外國人，人民法院應當自判決生效之日起15天內，將對該罪犯的刑事判決書執行通知書的副本交付所在地省級公安機關，由省級公安機關指定的公安機關執行；被判處徒刑的外國人，其主刑執行期滿後應執行驅逐出境附加刑，應當在主刑滿的一個月前，由原羈押監獄的主管部門將該犯的判決書、執行通知書副本或複印件送交所在地省級公安機關，由省級公安機關指定的公安機關執行。[13]驅逐出境轉由司法警察負責，理論上沒有障礙，實際操作也不會有很大問題。

(三)七項重組

在將刑罰執行主體統一納入司法行政機關管轄之後，各執行主體負責執行的刑罰也必須合理分工，才能理順執行體制，解決執行中的衝突。

結合圖1所示以及前述分析，經過剝離及重建後，司法行政機關下轄的刑罰執行機構有看守所、監獄、社區矯正機構、司法警察機構，對應的刑罰種類有主刑5種(死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、管制)、附加刑4種(罰金、沒收財產、剝奪政治權利、驅逐出境)。在尊重權力運行的基本規律的前提下，將刑罰準確匹配到相應執行機構中，才能實現真正的刑罰執行一體化。

1.死刑的執行由法院轉至看守所負責

看守所轉隸後的定位是未決羈押的執行機關，其原有的拘役、短期余刑的執行被剝離，死刑的執行可分配給看守所負責。這樣做的依據有三個方面：一是這樣並不會衝擊其執行未決羈押的主體職責，因為死刑的執行不需要很長的時間，也不需要對執行對象進行教育改造，只需要對其進行有效約束和監管即可；二是可提高訴訟效率，因為死刑犯通常在執行前都在看守所羈押，在看守所執行，省去了轉換執行場地帶來的司法成本；三是能夠有效避免死刑執行的公開化，從而彰顯法治文明進步並保障執行安全。

2.拘役、短期余刑的執行由看守所轉至監獄負責

拘役和短期余刑兩種刑罰本質是一致的，都是對執行對象剝奪自由並予以改造的刑罰方法。在剝奪自由和改造罪犯方面，沒有比監獄更專業的執法機構了。

對於拘役的執行，可在監獄設置專門的拘役場所，在剝奪自由程度上可略輕於其他監禁罪犯，在改造手段上以教育改造為主要手段。

對於短期余刑的執行，可將服刑人員直接併入輕刑犯監獄或監區，用相同的方法和手段予以監禁和改造即可。

3.罰金、沒收財產的執行由法院轉至司法警察機構負責

罰金、沒收財產的執行，要運用查詢、查封、扣押、凍結、劃撥、拍賣等強制手段，而「制服效應」在這種強制手段的實施中會起到重要作用，所以這兩種財產刑的執行交由警察實施具備有效性。同時，司法警察機構在轉隸之前，已經參與了法院對財產刑的執行，故財產刑的執行交由司法警察實施具有了合理性和可行性。

4.驅逐出境、剝奪政治權利的執行由公安機關轉至司法警察機構負責

驅逐出境、剝奪政治權利是附加刑，也是資格刑，其執行轉至司法行政機關時，司法警察機構是最合適的選擇。其原因有二個方面：一是若由轉隸後的看守所執行，則容易衝擊其未決羈押執行主體的職責。因為驅逐出境和剝奪政治權利都需要對外執行；二是司法警察機構能夠勝任這兩種資格刑的執行。剝奪政治權利的執行有很大的特殊性，因為被執行人不需要積極作為，只需要配合不作為即可。同時驅逐出境也只需要沒收被執行人的護照等有效證件，做好與出境口岸的公安及邊防部門的配合就基本能夠完成執行。所以這兩種資格刑的執行交由司法警察機構完成，應該沒有很大的障礙。此外，還需要注意的幾點是：其一，看守所轉隸後，其主要職責是未決羈押和死刑執行，同時要承擔法院審判的押解和值庭任務(由看守所直接將被告人押送至法庭，比交由司法警察機構實施更高效、更安全)；其二，司法警察在執行罰金、沒收財產、剝奪政治權利、驅逐出境刑罰之外，承擔社區矯正中的強制措施的執行、收監等強制性手段的實施。

三、刑罰執行一體化的風險應對

刑罰執行一體化改革既牽涉到部門的整體轉隸，又包括行刑權的整合調配，會給刑罰執行工作乃至刑事訴訟活動帶來一系列的風險和挑戰。

(一)公安機關破案率降低的風險與應對

事實表明，刑訊逼供、屈打成招是造成冤假錯案的決定性因素，是中國式冤案的標誌性特徵。[16]近幾年平反的冤假錯案中，追本溯源，罪魁禍首皆為刑訊逼供。冤案能夠得以平反的主要原因有兩個：「真兇落網」和「亡者歸來」。這種概率極低的刑事案件糾錯模式，昭示了我國刑事冤假錯案糾正的艱難。一個大膽且合理的推測是：得以糾正的冤假錯案一定不是錯案的全部，在規模龐大的刑事被追訴人群體中，存在一定數量的尚未得以糾錯的蒙冤主體。刑訊逼供的普遍化，折射出一系列的法律和社會問題，其中最典型的原因可歸結於偵查人員對口供的過度依賴和非科學的偵破政績觀的錯誤指引。

看守所整體轉隸至司法行政機關，將會摒棄深挖餘罪的公安職能，獄偵耳目、牢頭獄霸、刑訊逼供等違法手段將會得以遏制，看守所不再承擔或變相承擔輔助偵查的職能，必將會給破案率帶來較大的衝擊。這種風險將會在一定時期、一定程度存在，風險的應對應當著眼於理念和機制兩個維度。

1.摒棄急功近利的破案率指標，樹立科學的偵查功能觀

為使刑事案件特別是命案快破快結，公安機關往往制定考核政績指標，形成「破案GDP」，如「破案率」「批捕準確率」「起訴定罪率」「限時辦結率」等等，這是不科學的。比如「命案必破」就不符合唯物主義認識論。人的認識是有局限性的，偵查也不是無所不能的。受證據或技術局限，總有限期內破不了的「冷案」。「限期破案」必然給辦案民警帶來巨大壓力，情急之下非法手段便層出不窮了。以河南省為例，該省破案率一度高得驚人，2003年前為60%，2009年升至97.53%，連續七年全國排名第一。如此「傲人戰績」，源於重大命案「限期辦結，天天上報，周周排名」，年底的命案破案率若未達到100%，局長要在大會上做檢討。排名倒數的單位除取消評優評先資格外，還影響到局長的任命。反之，每偵破一起命案獎10萬元，立功民警很快得以提拔。[18]雖然公安部在2015年已經明確提出取消「破案率」等不科學考評指標，[19]但並沒有徹底改變名目繁多的「數字考核」機制。從實踐運作的情況看，公安機關關於偵查工作的績效考核有以數字指標代替工作價值或實效之虞。正如有學者所指出的，現有這些內部的績效考核制度往往過於注重秩序價值而忽視自由價值，過於注重打擊功能而忽視保障功能的發揮，過於注重偵查效率的實現而忽視偵查質量的提高。[20]從評價體系上看，這種量化的一元評價模式忽視了偵查工作是一個在社會語境下具有多重價值的複合體。以「數字結果」為導向最終會使績效考核超出其適用範圍而喪失科學性。

科學的偵查觀是客觀對待偵查工作的科學態度。按照辯證唯物主義認識觀，偵查工作有其力所不能及之處，比如有的案件證據缺乏短期無法偵破，有的案件警力有限無力偵破。不僅如此，即便已經偵破的案件，刑訊逼供是否存在，取證程序是否合法，案外人人權是否得到保障等等，都是考量偵查工作的重要指標。因此，構建多元化、實質化的考評體系，才能引導偵查人員從對偵查數量的追求轉變化為對偵查質量的探索。首先，要加大質量性指標的權重，形成效率與質量並重的評估模式。從價值取向來看，我國的警務模式應以追求社會和諧為目標，而不是單純地打擊犯罪。[21]在具體指標的設立上，對於普通案件應增加再犯率、被害人滿意度、社區穩定程度等指標內容；對於社會影響重大的案件，應在強調破案率的同時提升偵查違法違規行為的扣分權重，並通過設立內部錯案糾正指標來建立與刑事錯案有關的案件偵查過程評價體系。其次，要推進考核目標長期化、動態化。目前績效考核整體呈現短期化、專項化傾向，這種以短期評估為目的的考核模式是違法偵查、違規辦案的巨大誘因。應增加中長期指標和偵查工作可持續發展性指標的權重，尤其是對於重特大案件、多發性案件不應以專項指標進行靜態考核，而應站在「打防管控」綜合效果的角度，進行全方位的合理評估。

2.改變過度依賴口供的懶政思維，提升科技對偵查的推動力量

刑訊逼供的屢禁不止，映射出口供對於偵查人員的極大誘惑力。通過口供可以鎖定犯罪嫌疑人，起獲贓款贓物，找到犯罪工具等，大大提高偵查效率。究其實質，過度依賴口供是一種惰性的表現。在科技高度發達的信息社會，各種科技手段能夠武裝偵查，物證、書證、鑒定意見、視聽資料、電子數據等證據形式可以藉助科技手段更便捷有效地獲得。科技偵查手段主要包括視頻監控、網路監控等重點監控手段；電子數據、微量物質、指紋痕迹等現場取證手段；手機、 DNA、人肉搜索等關聯分析類手段；心理測試、催眠等線索發掘類手段。

在科技迅猛發展的今天，偵查機關應放棄對口供的偏執，探索藉助更多科技手段來提升偵查工作質量。例如，可利用大數據變被動偵查為主動偵查，打擊犯罪並預防犯罪。利用信息技術加強區域警務合作機制建設，增強偵查能力，提高偵破效率。

(二)財產刑執行難度增大的風險與應對

罰金、沒收財產執行難問題一直是刑事執行中的一個難題。司法實踐中，很多法院為了解決罰金刑執行難問題，採取要求被告人在判決宣告前預先繳納罰金的措施，對預先繳納罰金的被告人在量刑上給予從寬考慮。雖然這種預繳罰金的做法具有較強的實用性，但一直無法擺脫「以錢贖刑」「花錢買刑」的質疑，同時這種做法還面臨違反無罪推定原則的指責。這種「先繳後判」的做法儘管還有爭議，但對罰金刑的執行確實發揮了積極作用，從執行角度衡量，確有其存在的合理性。

財產刑的執行由法院轉至司法行政機關後，法院不再有執行的壓力，也就不再會通過量刑這一槓桿敦促財產刑的落實了。如此，留給司法行政機關財產刑執行難的問題便愈發嚴重了。當然，無論是《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》，還是《最高人民法院關於辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規定》，都明確了在減刑、假釋程序中，財產刑的履行是重要的考量因素，但隨著刑事政策對特定人群的從嚴認定，導致一定比例的服刑人員喪失了減刑假釋的機會，這不利於其履行財產刑的積極性。

構建訴前、訴中和訴後體系化的保障機制，是應對財產刑執行難的主要方式。

1.建立審前財產保全制度

我國雖然明確了審判程序中對財產的保全程序，但審前財產保全制度的缺失，為財產刑的執行難埋下了隱患。審前程序，包括偵查、審查起訴階段對犯罪嫌疑人合法財產的查控，與財產刑能否順利執行有直接聯繫。刑事案件偵查和審查起訴環節，如果對犯罪嫌疑人財產疏於調查和控制，可供執行的財產可能被轉移、隱匿或作其他處置，導致財產刑在判決生效後難以執行。

檢察機關以及刑事被害人可以向人民法院申請對犯罪嫌疑人或者被告人採取財產保全，不過訴前的財產保全應該限制在情況較為緊急，或者財產有極大的可能被轉移或者變賣的前提下。如果司法機關認為財產有極大可能被轉移或者變賣，或者已經有證據表明正在被轉移或者隱藏、變賣的，人民法院可以依職權採取扣押、查封等手段防止被執行人惡意減少可供執行的財產。

2.建立訴訟中財產調查制度

德國、俄羅斯、法國、瑞士、我國台灣地區等刑法均有規定，法院確定罰金的數額時，要考慮被告人的財產情況。我國最高人民法院的相關司法解釋也明確了根據被告人的財產狀況和經濟能力來確定財產刑的適用，只是並沒有規定具體的財產調查制度。只有充分調查，才能掌握被告人的真正履行能力，所以建立財產調查制度尤為必要。具體可由法院發布調查令，銀行、房地產登記部門、車管所、證券公司等相關單位做好配合，所在社區予以核實，共同完成對被告人財產的調查工作；由人民法院根據調查結果顯示的被告人的經濟能力，酌情決定財產刑的適用與否以及適用金額。這將大大提高執行成功概率。

3.建立訴訟後財產刑易科制度

刑罰的易科，又稱為換刑處分，指判決宣告的刑罰，因特殊事由不能執行或不宜執行，而選擇其他刑罰為執行的代替。很多國家都有刑罰易科制度的規定。根據德國《刑法》第43條，財產刑未繳納或未追收的，則以自由刑代替。罰金刑還可以「公益勞動」的方式清償。在英國，如果治安法官認為拖欠罰金者對未能支付負有責任且其他執行方式無法奏效時，他們可以發布令狀將其移送至監獄，在未支付皇室法院罰金的情況下，刑期由皇室法院法官在拖欠時確定。

就解決財產刑執行難而言，建立財產刑易科制度是十分必要的。被判處財產刑的犯罪人財產狀況千差萬別，財產刑不能執行的原因也很複雜，如果只在財產刑執行程序內尋找解決途徑，缺乏不能執行時的替代解決機制，仍然無力改變被執行人無財產可供執行的問題，罰金刑隨時追繳制度在實踐中基本落空就是例證。財產刑易科制度，通過將財產刑執行轉換為自由刑或強制勞動等其他刑罰與非刑罰方法，進行變通執行，基本解決了財產刑執行程序自身難以克服的問題，通過另外一種方式變相實現了刑罰。特別有益的是，這為難以執行的財產刑案件創設了一條法律出路，保障財產刑執行程序正常運行。

(三)監獄押犯數量增多的風險與應對

我國2011年至2016年全國被判處拘役的人數分別為76683人、112766人、133044人、145086人、157915人、165161人，呈現明顯逐年遞增的趨勢

刑罰執行一體化後，拘役犯、短期余刑犯都將由看守所轉至監獄服刑，這將增加監獄押犯的數量，給監管改造工作帶來一定的風險和挑戰。

1.押犯數量增多帶來的風險與應對

據不完全統計，全國近700所監獄在押人犯數量高達100多萬。隨著刑罰執行一體化改革進一步推進，每個監獄的押犯數量都將會有不同程度的增加，這對於很多已經不堪重負的監獄來說無疑是雪上加霜，監管和改造難度將會進一步加大，監獄執法風險也會更加凸顯。探索降低押犯數量的可行性方案，要遵循現有的司法體制改革導向，藉助現行法律支撐，推進監獄管理體制改革。其中，緩刑的加大適用能夠有效減少入監押犯數量；假釋的加大適用能夠有效增加出監押犯的數量；減刑的加大適用能夠有效縮短押犯服刑時間，多重措施並舉，可在一定程度上減少監獄在押犯人數量，緩解監獄執法風險。所以，穩步提高緩刑、減刑、假釋、暫予監外執行的比率，是應對監獄押犯人數過多的法治路徑。

司法實踐中，我國的緩刑適用率一直不高，近3年分別為31%、29%、30%(見圖3)，[35]而國外緩刑適用率平均為40%左右。除重刑主義傳統這一重要因素之外，社區矯正制度的不完善也是法院不願過多涉足緩刑判決的主要考量因素。隨著社區矯正制度的進一步完善，社區用警制度的進一步跟進，可預測的是法院的緩刑判決率會有一定程度的提升。

我國多年來假釋率極低，[36]與立法預期功能存在著較大距離，影響了假釋制度在刑罰執行中發揮作用。《最高人民法院關於辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規定》第26條第2款規定：「罪犯既符合法定減刑條件，又符合法定假釋條件的，可以優先適用假釋。」規定實施近一年多以來，在司法實踐中產生的導向作用並不明顯。假釋率、減刑率一直裹足不前，其深層的障礙在於執法理念的保守和偏執。在刑罰輕緩化這一刑事法治發展趨勢的大背景下，提高減刑率、假釋率勢在必行。

2.短刑犯增多帶來的改造風險與應對

拘役和短期余刑犯的湧入，增加了監獄監管改造的難度。一直以來，監獄改造手段相對倚重於通過減刑和假釋激勵罪犯認罪伏法。減刑、假釋手段在改造短刑犯方面顯然作用不大，因為絕大部分短刑犯(尤其是看守所轉入監獄的短刑犯，最高刑期也只有6個月)獲得減刑假釋的概率很小。這將嚴重影響這類人員改造的積極性。對此，要探索適合短刑犯的改造模式，積極應對刑罰執行一體化改革帶來的可能風險。

第一，要建立監獄與看守所聯合考察機制。將看守所記錄、考察未決羈押期間的表現與監獄記錄、考察已決服刑期間的表現相結合，構建檢索信息共享機制，實現監所聯合考察。這樣可一定程度預防短刑犯在監獄考察時間過短而無法適用減刑、假釋等情形出現。

第二，要構建科學的短刑犯改造模式。一般而言，短刑犯的主觀惡性都不大，對其改造的手段應區別於普通犯。激發短刑犯對出獄後生活的渴望與信心，是順利完成改造任務的關鍵。對此，可針對短刑犯群體開展適合個體又便於其順利回歸社會的職業技能培訓，增加短刑犯會見次數，強化短刑犯對外界信息輸入(如加大短刑犯對電視、報刊、互聯網等外界信息的接收)等，使短刑犯經常感知到監獄之外的世界，從而產生嚮往，增強信心，提高改造的積極性。

作者簡介：宗會霞，浙江警官職業學院副教授，法學博士。

【注釋】略

整理自：中國法學網