【精準到位】陳瑞華：司法行政機關的職能定位

轉自:中外刑事法前沿

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陳瑞華教授最新力作，通過對司法行政職能歷史演變的梳理以及比較法考察，提出應將司法行政機關定位為「宏觀司法行政事務」的管理者，以區別於法院、檢察院和公安機關所行使的「專門性司法行政事務」。司法行政機關應具有三大職能。其中確立公共法律服務體系的管理職能以實現統一法律服務體系的完善；確立法院生效裁判的執行職能以構建統一的刑罰執行體系、推進民事和行政執行體制的全面變革；確立司法保障職能以解決法律從業人員的遴選與培訓、人民陪審員和人民監督員的管理、看守所隸屬、涉案財物的管理、司法鑒定管理體制的進一步變革等問題。

司法行政機關的職能定位

作者簡介：陳瑞華，北京大學法學院教授，博士生導師，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授。

文章來源：《東方法學》2018年第1期「司法改革」欄目。

摘要

司法行政體制改革被納入整體司法改革的框架之中，這是不可避免的發展趨勢。而在實質性第推進司法行政體制改革，首先需要對司法行政機關的職能作出準確的定位。不同於大陸法國家的大司法行政模式，也有別於英美法的司法行政兼理檢察業務模式，我國司法行政機關屬於一種宏觀司法行政管理機關。公檢法三機關掌管的諸多「專門性司法行政事務」，正逐漸向「宏觀司法行政事務」轉化。這些事務可以包括統一法律服務管理職能、生效裁判執行職能以及司法保障職能。未來，司法行政機關在行使上述職能的範圍和方式方面，有望發生顯著的變化。

主題詞：宏觀司法行政事務；專門性司法行政事務； 統一法律服務體系； 生效裁判執行職能；司法保障職能

一、問題的提出

自2014年新一輪司法體制改革啟動以來，一系列司法改革措施相繼得到推行。為實現司法「去地方化」和「去行政化」的改革目標，改革決策者推行了包括法院、檢察院人財物交由省級統一管理、司法責任制、員額制在內的一系列改革措施。與此同時，為保證司法公正目標的實現，改革者還提出了審判權與執行權相分離、檢察機關提起公益訴訟以及推動審判中心主義的改革方案。這些頗具新意的改革措施，是對我國司法體制的全方位變革，已經推動我國司法制度發生積極的變化。

然而，通過觀察這一輪司法體制改革的推行效果，不難看出，變革最劇烈的領域主要局限在法院和檢察機關「專門性司法行政事務」方面，而公檢法三機關的法律關係並沒有發生實質性的變化，那種三機關「分工負責、相互配合、相互制約」的體制也沒有受到觸動，那種「宏觀層面的司法行政事務」領域更沒有發生重大變化的跡象。結果，司法行政機關在這一輪改革中沒有受到重視，甚至陷入被邊緣化的境地。

儘管在司法改革的「頂層設計」中，司法行政體制改革有意無意地受到了無視和忽略，但在多年來有關司法改革的學術討論中，司法行政體制改革一直受到法學界的高度重視，並被視為我國司法體制改革不可或缺的重要組成部分。法學界不斷呼籲的一些改革措施，如將看守所從公安機關轉交司法行政機關管理，建議統一的刑罰執行體制，民事和行政裁判執行權全面劃歸司法行政機關行使，等等，就都直接涉及司法行政體制的重大變革問題。在研究者看來，要對司法體制改革做出實質性的推動，要對公檢法三機關的法律關係作出重新調整，就要對司法行政機關的職能做出重新定位，使那些被實踐證明不便由公檢法三機關加以管理的司法行政事務，全都轉由司法行政機關加以管理。可以說，通過對司法行政職能做出重新調整，來推動公檢法三機關法律關係的變革，研究者寄予了極大的期望。

筆者擬從全面推動司法體制改革的立場出發，對司法行政體制改革問題作出全面的考察。假如我們的討論不僅僅局限於現有司法體制改革的「頂層設計」方案，而是著眼於下一輪司法體制改革的實質性推進問題，那麼，司法行政體制改革遲早將會被納入改革決策者的視野之中。筆者將對建國以來司法行政職能的演變情況做一簡要回顧，以求對司法行政機關的職能定位做出理論上的梳理。在此基礎上，筆者將從比較法的角度分析我國司法行政機關的獨特職能定位，將其確定為宏觀司法行政事務管理機關。然後，筆者將根據司法行政體制改革的歷史演變情況，結合我國司法體制改革的宏觀目標，來確定推動司法行政體制改革的若干基本原則。最後，在歷史考察和理論分析的前提下，本文將對司法行政體制改革提出幾項宏觀的改革思路。

二、司法行政職能的歷史演變

作為我國行政機關體系的有機組成部分，司法行政機關是隨著中華人民共和國的成立而建立起來的。但是，自建國初期以來，隨著我國政治體制和司法體制的不斷變革，司法行政機關的職能也在發生相應的調整。甚至在1959年之後的非常歷史時期，司法行政職能受到政治上的否定，司法行政機關在我國政治體制中一度消失。直到1979年，隨著我國政治常態的恢復和「社會主義民主和法制建設」的推進，司法行政機關的建制才被重新恢復。當然，從我國司法體制的發展歷史來看，司法行政機關的取消只是20年間發生的歷史事件。1979年恢復重建的司法行政機關一度又延續了建國初期的職能模式。但自1982年以後，司法行政機關的職能開始發生實質性的變化。根據司法行政職能的演變情況，我國司法行政機關大體經歷了四個發展階段，分別形成了四種制度模式：一是建國初期的「大司法行政模式」；二是1954年以後以及1979年後的「法院司法行政模式」；三是1982年以後的「小司法行政模式」；四是2001年以後的「司法行政職能適度擴張模式」。下面依次對此作出簡要分析。

（一）建國初期的「大司法行政時期」

所謂「大司法行政」，是建國初期我國司法行政機關全面掌管法院、檢察機關司法行政事務的一種職能模式。按照這一模式，司法行政機關除了負責制定司法行政政策，主持律師、公證、獄政、法制宣傳等工作以外，還負責法院、檢察機關的機構設置、人員編製、幹部任命、司法經費、司法人員培訓、辦公設施建設、物質裝備、財政保障等司法行政工作。由於司法行政機關對法院、檢察機關的司法行政事務負有全面的管理職權，法院、檢察機關要依賴於司法行政機關來維持其人財物的行政保障，因此，這種司法行政職能模式被稱為「大司法行政模式」。

1949年，隨著《中共中央關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法員額的指示》、《中國人民政治協商會議共同綱領》以及《中央人民政府組織法》的頒布實施，政務院設置司法部，主持全國的司法行政管理工作。根據司法行政與司法審判的「分立制」，法院和檢察署分別負責審判和檢察業務工作，而法院、檢察署的司法行政工作一律交由司法行政機關負責管理和實施。1949年12月20日被批准實施的《司法部試行組織條例》，確定了司法部15項職權，包括釐定司法行政政策；設置地方法院和檢察機關；司法幹部教育訓練；司法幹部登記、分配、任免事項；全國訴訟案件種類、數量及社會原因之統計事項；犯人改造羈押機關之設置與管理；司法經費之釐定；司法法令政策之宣傳；律師登記與管理；公證管理，等等。這是新中國從法律上確立司法行政工作職權的開始，也是迄今為止我國確立「大司法行政模式」的標誌。

在這一司法行政模式確立後不久，司法行政機關的職能又進行了一些調整。1950年12月，監獄、勞動改造隊以及看守所被全部划出司法部，改由公安部領導。由此開始了刑罰執行機構和未決羈押機構由公安機關負責領導的歷史。1951年7月，司法部建立中央政法幹部學校，負責為法院、檢察機關以及司法行政機關培訓司法幹部。由此開啟了司法行政機關負責培訓司法幹部的歷史。1951年9月，《最高人民檢察署暫行組織條例》頒布實施，最高人民檢察署設置人事處，掌管人事工作，處理各級檢察署幹部和編製問題。自此，檢察機關開始自行管理自身的司法行政事務，司法行政機關對於檢察機關的司法行政事務不再進行管理和控制。由此也意味著「大司法行政模式」受到一定程度的削弱，司法行政機關開始了管理法院司法行政事務的時代。

（二）1954年後以及1979年後的「法院司法行政時期」

1954年9月，隨著新中國第一部憲法的頒布實施，第一屆全國人大通過了《國務院組織法》和《法院組織法》。這些法律明確規定，「各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理」，並據此確定了司法部的職能範圍，設置辦公廳、普通法院司、專門法院司、人事司、宣傳司、教育司、公正律師司、財務處、人民接待室。自此，司法行政機關開始了管理法院司法行政工作的歷史時期。1955年11月，司法部新設置「法令編纂司」，負責司法行政有關的法律法令的起草工作。

1959年4月，第二屆全國人大通過決議撤銷司法部，各級地方司法行政機關也相繼撤銷。撤銷的理由主要是「司法改革已基本完成，各級人民法院已經健全，人民法院的幹部已經充實和加強，司法部已無單獨設立必要」。自此，法院司法行政工作全部轉歸法院進行管理，建國以來實行的司法行政與司法審判「分立制」也告終止。

1979年，司法部重新設立之後，其職能大體也恢復到1954年後的「法院司法行政機關」狀態。根據1979年7月通過的《法院組織法》，各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理；各級法院的設置、人員編製和辦公機構由司法行政機關加以保障。與此同時，司法行政機關繼續行使以下司法行政管理職能：一是管理和培訓司法幹部，包括法院、檢察院和司法行政機關的司法幹部；二是管理政法院校，培養各類司法專業人員；三是管理律師組織、公證機關的工作；四是組織開展法制宣傳和法制教育活動；五是編纂行政法律和法令；六是領導人民調解委員會和基層政權司法助理員工作，等等。

從1982年5月開始，司法行政體制改革再次啟動，司法部建議將法院司法行政工作轉交法院自行管理，同時建議將行政法律法規編纂工作交由國務院辦公廳法制局承擔。同年6月，這兩項改革相繼完成，司法部將法院司法行政工作正式轉交最高人民法院自行管理，行政法律法規編纂工作改由國務院法制局承擔。自此，從1954年以來形成的「法院司法行政模式」正式宣告結束。司法行政機關迎來了長時間的「小司法行政模式」時期。

（三）1982年後的「小司法行政模式」

1982年以來，伴隨著法院司法行政工作轉由法院自行管理，行政法律法規編纂工作被交由國務院法制局負責管理，我國司法行政機關的職能被減少到歷史最低限度。根據1982年6月國務院確定的機構編製，司法部主要設置以下部門：辦公廳、政策研究室、教育司、宣傳司、公證律師司、調解司、外事司、人事司，等等。司法行政機關的主要職能有司法幹部培訓、政法院校管理、法制宣傳、律師管理、公證管理、人民調解，等等。由於司法行政機關既不再對檢察機關的司法行政工作進行管理，也不再對法院的司法行政工作加以監督，因此，這種最低限度的司法行政制度可以被稱為「小司法行政模式」。

從1982年到2001年，司法行政機關的職能有增有減，但大體維持在「小司法行政模式」的框架之內，其對法院、檢察院的司法行政管理權進一步壓縮，對政法教育的管理則基本被取消，但同時獲得了監獄管理和勞動教養管理職權，並負責管理我國的國際司法協助工作。1983年9月，國務院將原屬公安部的勞改局和勞教局劃歸司法部，司法部組建了新的監獄管理局和勞教管理局。這標誌著我國司法行政機關開始行使對刑罰執行和勞動教養執行的管理權，是我國刑罰執行體制的重大改革。1987年，國務院批准司法部成立司法協助局，這是我國司法行政機關對國際司法協助工作行使管理權的開始。1985年12月，司法部曾對全國司法幹部培訓體製作出過調整，設置了包括中央政法管理幹部學院等在內的若干院校，仍然保持著對法院、檢察院和司法行政機關幹部的在職培訓職權。但隨著最高人民法院先後設立全國法院幹部業餘法律大學和中國高級法官培訓中心，隨著最高人民檢察院先後設立中國高級檢察官培訓中心和中央檢察官管理學院，最高法院和最高檢察院逐步加強了對法官、檢察官的自行培訓工作。1997年，最高人民法院設立國家法官學院；1998年，最高人民檢察院設立國家檢察官學院。這兩所院校的成立，標誌著對法官、檢察官的在職培訓全部由最高法院和最高檢察院自行承擔。2000年，中央政法管理幹部學院被併入中國政法大學，而中國政法大學與其他四所政法院校則先後被劃歸教育部或各省市教育行政機關進行管理。這標誌著司法行政機關對法院、檢察官幹部的教育培訓職能完全消失，同時也意味著司法行政機關對政法院校的管理職能也基本上不復存在。2000年，司法部直屬的高等院校僅剩下一所中央司法警官學院。

（四）2001年後司法行政職能的適度擴張

2001年以來，隨著我國司法體制改革的逐步推進，為解決法院、檢察院權力過於集中所帶來的問題，一些原由法院、檢察院負責管理的司法行政工作逐步被劃歸司法行政機關，司法行政機關逐步獲得了一些司法行政管理權。與此同時，司法行政機關在執行法院生效判決方面獲得了更多的職權。由此，司法行政職能開始進入一種「適度擴張」的狀態，從而形成了一種「司法行政職能適度擴張模式」。

自2001年以來，司法行政機關先後獲得了管理國家司法考試、法律援助、司法鑒定、社區矯正等各項司法行政事務的權力。具體說來，隨著統一司法考試製度的建立，司法行政機關開始行使國家司法考試的管理權，任何申請擔任法官、檢察官、律師的人，都必須通過這一國家司法考試。2003年，隨著統一的法律援助制度的建立，各級司法行政機關組建了法律援助管理機構。2005年，隨著國家司法鑒定體制改革的推進，司法行政機關擁有了對司法鑒定事務的管理權，除了公安機關、檢察機關內設的鑒定機構以外，其他司法鑒定機構都要經過司法行政機關的考核、認證、登錄和鑒定範圍的確認。2012年，隨著社區矯正制度的建立，司法行政機關開始對非監禁刑的執行行使管理權。

但與此同時，隨著司法體制改革的深入推進，司法行政機關管理的一些職能也發生了一些變化。例如，2014年，隨著勞動教養制度的廢除，司法行政機關下屬的勞動教養場所被改造成「強制隔離戒毒所」，各級司法行政機關開始設立戒毒管理部門，為區別於公安機關下轄的強制戒毒機構，這類戒毒機構被稱為「司法戒毒機構」。又如，隨著國家司法考試製度被改造成法律職業資格考試製度，所有申請擔任法官、檢察官、律師以及申請從事立法、政府法制、公證、制裁等法律職業的人士，都要通過統一的國家法律職業資格考試。司法行政機關對國家法律職業資格考試行使管理權。

這樣，我國司法行政機關無論是在職能還是在機構編製上都經歷了巨大變化。迄今為止，這個國家行政機關所擔負的職能主要包括兩大類：一是處於不斷擴張之中的司法行政管理權，包括國家統一法律職業資格考試、司法鑒定、律師、公證、法律援助等司法行政事務管理權；二是也處於不斷加強之中的生效判決執行權，包括對監獄、社區矯正的管理權；三是其他法律事務的管理權，包括強制隔離戒毒、人民調解和基層司法行政事務、法制宣傳、國際司法協助等事項的管理權。

三、宏觀司法行政模式--我國司法行政機關的職能定位

從世界範圍內來看，司法行政機關的職能存在兩種模式：一是英美法國家的「司法行政領導檢察工作模式」；二是大陸法國家的「大司法行政模式」。根據前一模式，司法行政機關在管理政府法律事務的同時，還有行使檢察職能，也就是代表政府對犯罪案件行使刑事追訴的職能。例如，美國聯邦司法部，作為聯邦檢察官的領導機構，對於那些「聯邦罪案件」刑事追訴權，包括領導聯邦調查局行使偵查權，代表政府提起公訴。但與此同時，司法部還負有對移民、反壟斷、煙酒槍炮爆炸物、緝毒、判決執行等項法律事務的管理權。而根據後一種模式，司法行政機關作為政府組成部分，負有對法院、檢察機關的司法行政事務進行管理的權力，舉凡法院、檢察機關的設置、預算、後勤保障、財政經費，法官、檢察官的編製、入職、晉陞、獎懲，以及司法考試和法官、檢察官的教育培訓等事項，司法行政機關都負有做出規劃、提出建議甚至進行決策的權力。這兩種模式的相同之處在於，司法行政機關都屬於政府行政分支的組成部分，司法部長甚至屬於內閣成員；司法行政機關都負有對監獄、未決羈押場所加以管理的職責。但兩者的主要區別在於，前一模式下的司法行政機關領導檢察工作，對於追訴犯罪負有全面責任，而後一模式下的司法行政機關則對法院、檢察機關的全部司法行政事務負有管理責任。前一模式下的司法行政機關可以被稱為總檢察院或者政府法律事務部，後一模式下的司法行政機關則屬於法院、檢察機關的「司法行政事務管理部門」。

建國初期，我國司法行政機關的職能是參照大陸法系的模式建立起來的。所謂「大司法行政模式」，其實在一定程度上就是大陸法系國家司法行政機關的縮影。這可能是建國初期全面參照借鑒和移植前蘇聯的司法體制的一種結果。但隨著一輪又一輪的司法體制改革，特別是在1979年恢復法制建設以來，我國司法行政體制與大陸法系的模式漸行漸遠，終於在1982年以後走上了一條獨立發展的道路。但是，這種司法行政體制從來就沒有倒向英美法系的模式，未來也幾乎沒有領導檢察工作的可能。這是因為，按照我國人大領導下的「一府一委兩院制」，檢察機關與法院都是司法機關，與同級政府一起，由同級人大及其常委會產生，並向其報告工作，接受其監督。而司法行政機關作為政府領導的行政部門，所行使的是行政職能，與作為司法機關的檢察機關是不可同日而語的。

既然我國現行的司法行政體制既不同於大陸法系的「大司法行政模式」，有別於英美法系的「司法行政領導檢察工作模式」，那麼，這種體制的核心特徵究竟有哪些呢？

在我國，司法行政機關作為管理「司法行政事務」的行政機關，竟然對法院、檢察院的司法行政事務不再行使管理權，這容易令人產生疑惑：司法行政機關的「司法行政管理職能」究竟體現在哪裡呢？其實，根據1982年以來我國司法行政職能的演變情況，我們可以發現，在我國的司法體制中其實存在著兩種「司法行政事務」：一是「宏觀司法行政事務」；二是「專門性司法行政事務」。前者是指可以獨立於公檢法三機關之外的共同司法行政事務，後者則是指可由公檢法三機關分別加以管理的司法行政事務。

從新中國成立以來，司法行政機關一直在行使著一些基本的司法行政事務，如律師、公證、法制宣傳、人民調解等事務。1982年以來，司法行政機關逐步獲得對監獄、司法考試、司法鑒定、社區矯正等事務的管理權。這些事務都屬於「宏觀司法行政事務」。因為它們不屬於公檢法三機關所獨有的司法行政事務，而獨立於這些機關的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要麼本來就歸由司法行政機關加以管理（如律師、公證、人民調解、法制宣傳等），要麼是隨著司法體制改革的推進而逐步被劃歸司法行政機關的（如刑罰執行、司法考試、司法鑒定、社區矯正等）。當然，對於哪些司法行政事務屬於這種「宏觀司法行政事務」的問題，並沒有一個放之四海而皆準的標準，而是我國改革決策者通過長期的制度實踐和改革探索而逐漸確定的。經驗表明，當某一項司法行政事務交由公檢法三機關自行加以管理會出現諸如權力集中、職能衝突、權利保障不力等問題時，該項事務就應從公檢法三機關獨立出來，被確定為「宏觀層面的司法行政事務」，並最終被劃入司法行政機關的管理職能。

至於法院、檢察院、公安機關對本系統人財物的管理事務，可以界定為「專門性司法行政事務」。例如，建國初期司法行政機關對法院和檢察機關的設置，對司法幹部教育、訓練，對司法幹部登記、分配、任免，對全國訴訟案件種類、數量及社會原因之統計，對司法經費之釐定等事項，就都屬於這種「專門性司法行政事務」。而1979年確定司法行政機關負責管理法院司法行政事務後，諸如各級法院的設置、人員編製的確定、司法經費的保障以及辦公機構的安排等事項，也屬於法院內部的專門性司法行政事務的範圍。經驗表明，由法院、檢察院對這些專門性司法行政事務進行自行管理，有助於實現法院、檢察院內部司法行政事務的專門化，有利於對法院、檢察院人財物的有效管理，也符合我國現行的司法體制。根據我國實行的「人大領導下的一府一委兩院制」，法院、檢察院都屬於國家司法機關，他們與同級政府都由同級人大及其常委會產生並向其報告工作，而司法行政機關作為政府的組成部分，在憲法層面上並不享有與法院、檢察院相同的政治地位。假如我國繼續實行建國初期實行過的「大司法行政模式」，那就意味著法院、檢察院的人財物要受制於同級政府及其司法行政機關的控制，這顯然不利於法院、檢察官獨立行使職權這一憲法原則的實現。2014年以來，為實現法院、檢察院「去地方化」的改革目標，改革決策者推行了法院、檢察院人財物收歸省級統一管理的舉措，一方面強化法院、檢察院的財政預算和基本建設由省級財政加以保障，另一方面也強調入額法官、檢察官的遴選和懲戒要由省級專門委員會加以決定。這些改革舉措足以顯示，凡是涉及法院、檢察院人財物等司法行政管理的事項，都沒有被劃歸司法行政機關加以管理，而是要麼被交付上級法院、檢察院，要麼被交付省級專門部門進行統一管理。這顯然說明，法院、檢察院甚至公安機關內部的「專門性司法行政事務」，是不可能被納入司法行政機關的管理體系的。

在「宏觀司法行政事務」與「專門性司法行政事務」發生分離的情況下，司法行政機關究竟承擔哪些司法行政事務呢？根據20世紀80年代以來的司法行政體制改革的經驗，由公檢法三機關負責管理的一些司法行政事務，由於涉及本部門的多重利益，也由於與本部門的核心職能存在著一定程度的衝突，存在著專業化水平不高、管理效率低下等方面的問題，因此逐漸發生了從「專門性司法行政事務」向「宏觀性司法行政事務」的轉移。迄今為止，這種司法行政職能的轉移還在進行著。例如，法院人民陪審員、檢察機關人民監督員的管理工作正在逐漸被轉移到司法行政機關的控制之下。這確實是新時期宏觀性司法行政事務得到加強的標誌性事件。

那麼，司法行政機關的「宏觀性司法行政管理職能」究竟有哪些呢？通過總結過去的改革經驗，並展望未來的司法行政體制改革的前景，可以將這種宏觀性司法行政管理職能分為三個方面：一是公共法律服務體系的管理職能，包括對律師、公證、法律援助、司法鑒定、社區矯正、人民調解等公共法律服務職業的宏觀管理；二是法院生效裁判的執行職能，目前主要是通過監獄對有期徒刑和無期徒刑、死刑緩期兩年執行等自由刑的執行，以及通過社區矯正機構對非監禁刑的執行；三是法院、檢察院、公安機關的司法後勤保障職能，包括對法律從業人員的遴選、在職人員的培訓、法學教育、司法鑒定等方面保障職能。

四、公共法律服務體系的構建

隨著律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調解、社區矯正等一系列司法行政事務逐漸被歸入司法行政機關的管理範圍，「公共法律服務」作為公共服務體系的有機組成部分，逐漸形成了一種有機的制度體系。對公共法律服務進行有效的管理，也被視為司法行政機關的重要職能。從改革的角度來看，公共法律服務體系的構建，被視為全面推進依法治國、實現國家治理現代化的必然要求。為適應我國公共法律服務體系的建立和完善，司法行政機關需要在公共法律服務的管理上發生根本的轉型，也就是從行政控制型管理模式向服務型管理模式進行轉化。

（一）公共法律服務體系的形成

迄今為止，經過多年的司法行政體制改革，我國已經在律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調解等領域初步形成了多元化的法律服務制度。在管理體制上，司法行政機關對這些法律服務業也從原來的行政控制向行業調控方向進行轉變。未來，為保障法律服務業的健康發展，司法行政機關應考慮建立統一的法律服務體系。

作為政府行政機關的組成部分，司法行政機關對一系列法律服務事務擁有管理權。但是，過去的管理方式幾乎都是上令下從式的行政控制，也就是將幾乎所有法律服務機構都作為司法行政機關的下屬機構，通過發布指令、任免幹部、行政獎懲等行政方式進行垂直領導。例如，在我國律師制度恢復之初，隨著法律將律師定位為「國家法律工作者」，將律師工作機構定位為「法律顧問處」，司法協助局機關幾乎將律師視為內部管理的事業編製人員，而將法律顧問處則作為內部設置的事業機構。又如，各級司法行政機關過去對司法鑒定機構也採取行政控制的管理方式，凡司法鑒定機構的設置、負責人的任免、人員的調配、工資福利的發放、人員的獎懲等事項，幾乎都由司法行政機關像對待公務員那樣加以管理。再如，司法行政機關曾一度直接對政法院校擁有管理權，但這種管理也帶有行政控制的色彩，從高校的設置、高校負責人的任免，直到高校的行政事務，司法行政機關的行政領導無處不在，這大大限制了政法院校的辦學自主行權，違背了法律教育的基本規律。

從1982年以來，伴隨著整個政治體制改革和經濟體制改革的逐步推進，司法行政機關對於法律服務的管理方式也在發生著根本的變化。這種變化的基本軌跡是行政控制的色彩逐漸減弱，行業指導的特徵逐漸加強。法律服務機構逐漸從司法行政機關控制下的「准公務員」，變成獨立自主地從事法律服務的專業人員；法律服務機構也從司法行政機關控制下的事業單位，變成獨立經營、自負盈虧的法律服務機構；多種法律職業協會作為獨立註冊的社團法人，承擔起對本法律職業從業人員的監督管理職責。隨著司法行政體制改革的逐步深入，律師協會對律師職業的監控力度逐步加強，包括律師在職培訓、維護權益、紀律懲戒在內的一系列律師事務，逐步由律師協會進行自主性管理。甚至越來越多的律師協會在會長選舉和理事任免等方面，顯示出越來越強烈的獨立自主性。與此同時，作為公證員工作機構的公證處，儘管是由司法行政機關設立的，但在公證事務的辦理上越來越具有獨立自主性，公證員協會在教育培訓、權益維護、業務交流、紀律懲戒等方面，也越來越按照公證業務的規律進行管理。

2005年司法鑒定體制改革的初步完成，從根本上改變了司法行政機關管理司法鑒定事務的工作方式。通過這次改革，司法行政機關基本上不再設置司法鑒定機構，除了偵查機關內設的鑒定機構以外，其他鑒定機構基本上轉變為自負盈虧、自主經營的社會鑒定機構，這類鑒定機構具有明顯的經營性、社會性和服務性。司法行政機關對司法鑒定的管理，從原來的行政控制方式徹底轉變為現在的行業指導方式。無論是對司法鑒定機構，還是對司法鑒定人，司法行政機關的行業指導和監控主要表現在以下幾個方面：頒布司法鑒定執業證書，劃定司法鑒定活動範圍，登記司法鑒定機構和鑒定人名冊，制定和維護司法鑒定職業倫理規範，進行司法鑒定人誠信等級評估，對司法鑒定人進行教育培訓，對違規鑒定人進行調查懲戒，等等。

（二）統一法律服務體系的完善

在對律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調解等法律服務業的管理過程中，司法行政機關應在總結成功經驗的基礎上，建立一套統一的行業調控制度。司法行政機關應允許所有這些領域的法律服務機構按照自負盈虧、自主經營的原則從事法律服務活動，將這些機構中的法律服務人員按照專業法律服務人員來加以管理。無論是對法律服務機構還是對法律服務人員，司法行政機關都應採取行業調控的方式進行管理也就是通過確立法律服務業的准入資格、頒發執業證書、確定服務範圍、名冊登記、制定並維護職業倫理規範、教育培訓、組織紀律懲戒等方式，對法律服務機構和服務人員進行監督和調控。另一方面，應當全面推動法律服務協會的建立和完善，將部分行業調控職能逐漸交付法律服務協會來行使。目前律師、公證和司法鑒定已經組建了相關的行業協會，未來的法律援助、人民調解甚至與社區矯正有關的司法社工領域，也應組建相應的法律援助協會、人民調解員協會以及司法社會工作者協會。在這些法律服務行業協會組建完畢的前提下，逐漸由這些行業協會來組織從業人員教育培訓，維護從業人員的合法權益，對違規違紀人員進行必要的紀律懲戒。

考慮到未來的社區矯正機構將承擔更多非監禁刑的執行職能，而單靠司法行政機關設在基層的社區矯正人員根本不足以完成這方面的使命，因此，可以考慮借鑒和推廣北京、上海等地的改革經驗，全面組建社會工作者服務機構，並將其納入法律服務體系之中。目前，社會工作者的工作機構一般設在共青團、高校、非營利性組織等之中，可以協助社區矯正機構提供多方面的服務工作。未來，為有效地規範這些社工機構的工作，司法行政機關有必要組建司法社會工作者協會，對司法社工的從業資格、從業範圍、名冊登錄、職業倫理維護、權益維護、紀律懲戒等加強管理和調控，使該項服務業得到健康發展。

五、生效裁判的執行職能

從1982年監獄機構被劃入司法行政機關以來，刑罰執行逐步被納入宏觀司法行政事務之中，成為司法行政機關的重要職能。後來，隨著社區矯正機構的逐步設立，那種針對非監禁刑的執行監督工作，也被整合進司法行政機關的法律職能之中。但迄今為止，我國的刑罰執行權仍然由司法行政機關、公安機關和法院分別加以行使，那種統一的刑罰執行體系尚未建立起來。與此同時，儘管司法改革決策者提出了「審判權與執行權相分離」的改革目標，但民事裁判的執行權仍被控制在法院手中，造成法院司法職權的過於集中，帶來一定程度的權力濫用乃至司法腐敗問題，也在一定程度上助長了「執行難」問題。

司法行政改革的經驗表明，法院生效裁判的執行權不是司法裁判權，而屬於宏觀性司法行政事務的組成部分。唯有建立統一的刑罰執行體系，並進而將法院生效裁判權統一歸由司法行政機關加以行使，才能解決這種由執行權的分散行使所帶來的一系列問題。為有效地從事「宏觀司法行政事務」的管理，有必要將法院的民事裁判執行權逐步劃歸司法行政機關，由此實現審判權與執行權的徹底分離。

（一）執行權劃歸司法行政機關的歷史必然性

1982年「勞改」機構和「勞教」機構同時被從公安部劃歸司法部，這是我國司法行政機關統一行使刑罰執行權的開端。在司法行政機關機構設置發生變化的背後，存在著刑罰執行權與偵查權、勞動教養決定權與執行權的職能分離。

當時為什麼要進行這種重大改革呢？道理其實很簡單，在公安部領導「勞改」部門的情況下，公安機關既行使刑事偵查權，又行使刑罰執行權，這一方面大大削弱了公安機關刑事偵查職能和維護治安職能的有效性，使得公安機關無法集中有限的人力物力履行「治安保衛機關」的職責，無法有效提高刑事案件的破案率，也對其維護社會治安職能的發揮帶來消極影響。另一方面，作為自由刑的執行機關，公安機關要對在押已決犯進行教育矯正，貫徹教育、感化、挽救相結合的工作指針，但公安機關偵查破案、快速維護社會治安的職能，明顯與矯正罪犯的職能發生衝突，經常顧此失彼，使得刑罰執行職能在公安機關內部逐漸被邊緣化。既然公安機關同時行使刑罰執行權和刑事偵查權，會帶來如此嚴重的消極後果，那麼，將這種職能加以分離，將刑罰執行權劃歸司法行政機關行使，這對面臨沉重偵查破案壓力的公安機關而言，未嘗不是一種解脫。

同樣的道理，在公安機關對勞動教養同時行使審批決定權和執行權的情況下，公安機關當時也面臨著管理全國數百家勞動教養場所、對數十萬人進行勞動教養的沉重壓力。在公安機關擔負著越來越沉重的偵查破案和維護社會治安任務的情況下，這種對勞動教養場所的管理職能，會耗費大量的人力物力財力。不僅如此，對勞動教養人員的教育矯正，與對罪犯的教育改造一樣，也都不是公安機關的工作強項，與公安機關作為治安保衛機關的職能存在著明顯的矛盾。自20世紀末期以來，勞動教養的適用對象越來越集中到反覆吸毒成癮、多次賣淫嫖娼以及從事嚴重危害社會治安的行為人，而對這些人的教育矯正又不得不伴隨著戒毒、戒除不良習氣、進行特殊教育等專門性工作。這種專門性工作顯然不是公安機關所擅長的。更何況，公安機關對勞動教養既行使審批決定權，又自行行使執行權，也造成權力的過分集中，影響勞動教養決定的公正性和準確性。正因如此，勞教機構被劃歸司法行政機關，這帶來勞動教養的決定權與執行權的真正分離，使得勞動教養的審批和決定權不再受制於執行職能，也使得勞動教養的執行逐步走向專業化、正規化的道路。這也為後來在勞動教養制度廢除後把勞動教養場所被改造成強制戒毒機構奠定了基礎。

「勞改」部門和「勞教」部門被從公安機關劃歸司法行政機關，最終促成了監獄機構和強制戒毒機構的改革完善，使得司法行政機關成為專門行使獄政管理和司法戒毒管理的專門機構。但這種刑罰執行體制的改革後來並沒有大規模地推進，而處於停滯不前的狀態。公安機關作為主要刑事偵查機關，仍然行使著對拘役、管制以及部分附加刑的執行權，並利用其對看守所的管理權，將被判處短期自由刑的罪犯放置在看守所進行執行。這種由公安機關行使部分刑罰執行權的情況，破壞了國家刑罰執行權的統一行使，仍然造成刑事偵查權與刑罰執行權的高度集中和職能衝突。

與此同時，法院作為國家審判機關，目前仍然在行使著刑罰執行權和民事、行政裁判執行權，造成事實上的審判權與執行權的高度集中和職能混亂。在刑事執行領域，包括死刑、罰金刑、沒收財產刑在內的刑罰，都是由法院自行加以執行的。而那些涉及違法所得的追繳，儘管還不算是一種獨立的刑罰，但竟然也是由法院自行執行的。顯然，對公民生命權的剝奪以及對個人財產權的剝奪，都存在法院「自審自執」的問題，既破壞了國家刑罰執行權的統一行使，又帶來了審判權與執行權的相互衝突。

而在民事、行政裁判的執行領域，法院既行使審判權，又行使對生效裁判的執行權，既負責行使執行實施權，又負責對執行過程中執行標的等變更問題行使裁判權，這種將審判權與執行高度集中行使的體制，既造成法官自由裁量權的濫用，甚至釀成結構性的司法腐敗問題，又由於法院自身政治權威和資源的局限而帶來制度性的「執行難」問題。2014年以來司法決策者本來已經提出了「審判權與執行權分離」的改革目標，但這一改革遲遲沒有實質性的推動，法院只是在內部建立了一些保證執行實施權與執行裁判權相對分離的技術性應對措施。

（二）統一刑罰執行體系的構建

為了建立統一的刑罰執行體制，保障刑罰執行權被統一掌握在中立國家機關手中，避免執行權與偵查權的衝突，也避免執行權與審判權的矛盾，有必要將刑罰執行權全部收歸司法行政機關統一行使。

首先，那些由公安機關負責執行的刑事處罰，包括拘役、管制以及包括剝奪政治權利、驅逐出境在內的部分附加刑，都應轉由司法行政機關予以執行。經過1982年以來的司法行政體制改革，我國司法行政機關在獄政管理方面積累了豐富的經驗，並逐步建立了對社區矯正的管理機制，對監禁刑和非監禁刑的執行都有了較為成熟的管理網路。因此，未來可以考慮對被判處拘役的罪犯，放置在監獄內單獨執行刑罰；對於被判處管制的罪犯，可以將其納入社區矯正的執行體系之中；對被判處剝奪政治權利的罪犯，可以由司法行政機關聯絡其所在的村莊、街道或者社區，對其選舉權、被選舉權以及其他政治權利的剝奪情況進行動態監控，以保證這一刑事處罰的有效執行。考慮到司法行政機關設有司法協助部門，對於那些被判處驅逐出境的外國人或無國籍人，可以由該部門根據國際條約或者根據互惠原則，有效執行這類特殊的附加刑。

其次，那些由法院負責執行的刑事處罰，包括死刑、罰金刑、沒收財產刑，都應被轉交司法行政機關加以執行。作為一種旨在剝奪罪犯生命權的極刑，死刑的執行應由司法行政機關下屬的監獄機構負責執行。可以考慮在監獄機構設置死刑執行部門和執行設施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文書和最高法院院長執行死刑的命令之後，監獄死刑執行官員應交付法警執行死刑，檢察機關可以派員臨場監督。與此同時，對於法院生效判處的罰金刑和沒收財產刑，也應由司法行政機關下設的執行部門負責執行，必要時可以採取諸如查封、扣押、劃撥、凍結、拍賣、變現等財產性執行措施。對於所執行來的財產，應一律上繳財政部門設置的國庫賬戶。檢察機關也應派員全程監督司法行政機關對財產性的執行活動。

再次，在統一的刑罰執行體系建立之後，司法行政機關除了繼續設置和完善監獄、社會矯正機構以外，還可以考慮組建新的刑罰執行機構。未來的監獄可以繼續對所有被判處有期徒刑、無期徒刑和死刑的罪犯行使執行權，還可以對被判處拘役的罪犯進行單獨關押，執行特殊的教育矯正措施。未來的社區矯正機構對那些被判處管制、緩刑、假釋的罪犯，執行非監禁性刑罰措施，包括監督勞動、教育、治療、考察、評估等各項矯正措施，同時對那些被判處剝奪政治權利的罪犯，社區矯正部門也負責進行執行。那些被判處驅逐出境的罪犯，未來可以由司法部下設的司法協助局負責執行。至於那些被判處罰金刑、沒收財產刑的罪犯，司法行政機關可以考慮設置專門的財產刑執行機構負責執行。考慮到這類執行涉及對個人財產權的剝奪問題，未來對這類刑罰的執行可以與民事、行政裁判的執行由同一機構一併實施。

（三）民事和行政執行體制的全面變革

早在2014年，司法改革決策者就提出了「審判權與執行權分離」的改革設想，但最高法院提出的改革方案卻是在法院內部分別設置執行實施機構和執行裁判機構，實現所謂的「內部審執分離」。但經驗表明，無論是審判業務庭與執行機構的分離，還是執行機構內部執行實施權與執行裁判權的分離，都存在著一些難以克服的缺陷和弊端。這種內部審執分離既無法解決結構性的「執行難」問題，也無法解決由於審判權與執行權集中在法院所帶來的自由裁量權濫用問題，甚至難以避免制度性的執行腐敗問題。因此，民事和行政執行體制改革的唯一出路還是推行全面的「外部審執分離」，也就是將民事和行政裁判的執行權全部交由司法行政機關負責行使，法院專心致志地從事民事和行政裁判活動。

具體說來，未來民事案件和行政訴訟案件的裁判活動可分為兩個部分：一是實體性審判活動，也就是對提起民事訴訟和行政訴訟的案件，為確定民事責任和行政處罰的合法性問題所進行的所有審判活動；二是執行裁判活動，也就是在執行過程中遇有諸如訴訟標的變更、執行對象發生變化或者執行案外人提出異議的情況，執行實施機構應當中止執行活動，將前述事項交由法官予以裁決，後者經過審查作出執行裁定。上述兩項司法裁判權都應由法院加以行使，但可以進行必要的分離，也就是前一種裁判權由民事審判和行政審判部門行使，後一種裁判權則由專門的執行裁判法官負責行使。

至於未來對民事和行政裁判的執行實施權，則一律交由司法行政機關負責行使。可以考慮在司法行政機關內部組建民事行政裁判執行部門，由其負責對全部民事和行政裁判執行。為保證民事和行政裁判執行的順利實施，可以在該執行部門配備必要的司法警察和執行設備，對被執行人採取包括查封、扣押、凍結、拍賣、變現等在內的一系列執行措施，必要時對於那些阻礙執行活動的被執行人，也可以經執行裁判法官批准，採取剝奪人身自由的強制措施。但無論如何，在執行實施過程中，一旦發生諸如執行標的變更、執行對象發生變化或者案外人提出異議等情形的，執行人員應當立即中止執行活動，將有關事項提交執行法官負責裁決。一旦執行法官作出裁決，司法行政機關的執行部門將恢復執行活動的進行。

六、司法保障職能

在公共法律服務和生效裁判的執行職能之外，我國司法行政機關還在行使著一些司法保障職能。從2000年國家統一司法考試製度建立以來，到2005年司法鑒定體制改革的推進，一些不適宜由偵查機關、檢察機關和法院加以管理的司法行政事務逐步被歸入司法行政機關的管理範圍，變成宏觀司法行政事務的組成部分。目前，法院人民陪審員的遴選和管理，以及檢察機關人民監督員的遴選和管理，正逐步被納入宏觀司法行政事務的重要組成部分。經驗表明，這些公安機關、檢察機關和法院所不宜行使的司法行政事務，一旦歸由司法行政機關加以行使，就可以有效解決這些專門機關機構臃腫、效率低下和權力過於集中的問題，對於這些司法行政事務走向專業化和科學化，也提供了難得的發展契機。

但是，司法行政機關所行使的司法保障職能仍然存在一些值得關注的問題。儘管20世紀50年代曾經出現的「大司法行政模式」，在我國並沒有重新出現的制度空間，但是，我國法院、檢察院對其人、財、物的全面管理，對於法官、檢察官乃至司法警察的教育培訓，確實帶來了一些值得關注的問題。與此同時，公安機關所主管的一些行政管理事務，如未決羈押機構等，也產生了類似的問題。可以說，在司法保障職能的強化方面，我國司法行政機關還有較大的改革空間。

（一）法律從業人員的遴選與培訓

1982年以來，司法行政機關在創建律師制度的基礎上，推行全國統一律師資格考試製度。2000年以後，隨著全國統一司法考試製度的建立，司法行政機關獲得了組織和管理司法考試的權力。這是法官、檢察官、律師遴選制度發生的重大變化，標誌著我國法律職業從業人員的培養方式朝著專業化和精英化方向邁進了一大步。在總結司法考試製度成功經驗的基礎上，司法改革決策者構建了全國統一法律職業資格考試製度，使得更多從事法律職業的人員，包括立法人員、偵查人員、公證人、仲裁人員等都要通過國家統一司法考試，才具有相應的法律職業從業資格。可以說，從律師資格考試製度的建立，直到全國統一法律職業資格考試製度的推行，我國司法行政機關為法律職業從業人員的專業化和精英化作出了較大貢獻。

但是，要實現法律職業從業人員的專業化和精英化，僅靠統一法律職業資格考試製度的推行還是遠遠不夠的。這種考試製度所保障的僅僅是較高的法律職業入門條件和較為嚴格的遴選程序而已。自國家統一司法考試製度推行以來，由於這一考試難度極大，通過率非常低，因此被稱為國內「第一考」。由於全日製法學教育本身存在著制度性的缺陷，也由於司法人員的在職教育培訓機制存在著一些漏洞，更由於那些通過國家統一司法考試的人士處於放任自流的狀態，而根本沒有建立相應的國家統一司法研修制度，法官、檢察官和律師的職業水平仍然存在著一些難以盡如人意之處。

我國司法行政體制改革的經驗表明，對於法官、檢察官、律師以及其他從事法律職業的人員，唯有建立統一的教育、培養、遴選、研修、在職培訓等職業養成體系，才有可能確保從事法律職業人員的專業化和精英化。而根據2014年以來司法體制改革的目標，唯有確保那些具有較高素質和豐富經驗的司法精英人士進入法官、檢察官的員額，並保證法官、檢察官獨立自主地行使職權，才有可能維護司法的公平正義，並優質高效地完成司法工作。有鑒於此，未來的司法行政體制改革應當在培養專業化和精英化的法律職業從業人員方面發揮積極的作用，並將此類管理事務納入司法行政的重要職能之中。

在1982年以後，全日制政法院校被劃歸教育部或各省級教育行政部門，這固然有助於法學教育與其他專業高等教育的融合，但是也帶來了一些深層次的問題。其中最突出的問題是教育主管當局無法按照法學教育的規律，為法律院校的人才培養制定有針對性的教育行政政策。無論是專門的政法院校，還是普通高校的法律院系，教育行政部門無法確立科學合理的准入門檻，無法建立可操作的法學培養標準，無法為法律院系建立公正的退出機制。而司法行政機關由於不再負責法學教育的管理工作，對於法律院系的開辦、師資要求、課程設置、學位授予等不再承擔監管責任。在此背景下，越來越多的高等學校開辦法律院系或者開設法學專業，而教育行政部門所設置的條件和門檻則是低之又低，而對於那些開設法律院系或法學專業的高等學校，其畢業生一旦獲得法學本科以上學位，就可以暢通無阻地參加國家統一法律職業資格考試，並在通過考試後成為法官、檢察官、律師以及其他法律職業從事人員。應當說，對於法律院系或法學專業的開設，司法行政機關固然不承擔直接的管理責任，但是，對於現有全日制高等院校法學畢業生能否有資格參加全國統一法律職業資格考試，難道就不能設置一定的門檻嗎？難道司法行政機關就不能對各高等院校法律人才培養的水平進行一定程度的審查和評估，並對不符合條件的高等院校作出不允許其畢業生參與法律職業資格考試的懲戒嗎？

司法行政機關對於法律人才培養要發揮積極的作用，還應當考慮對那些通過全國統一法律職業資格考試的人士建立統一的司法研修制度。本來，在2000年以後全國統一司法考試製度推行之時，就有學者提出了借鑒大陸法系國家的司法官訓練模式，建立司法研修制度的設想。但是，這一設想沒有得到任何認真的回應。未來，隨著全國統一法律職業資格考試製度的推行，幾乎所有法律職業從業人員都要通過這一重要的資格考試，才能走上法官、檢察官、律師等法律職業之路。但是，通過這一資格考試的人士充其量只是在法律專業知識的掌握上達到了從事法律職業的最低標準，還遠遠無法達到立即勝任法律職業的程度。既然如此，司法行政機關為什麼就不能在全國層面和各省層面開設專門的司法研修學院，為那些通過法律職業資格考試的人士，舉行為期兩年的法律實務培訓呢？經過這種專門法律實務培訓之後，這些人士再被遴選為法官、檢察官、律師等法律職業，就能儘早勝任本職工作。

除了司法研修以外，對於在職法官、檢察官的教育培訓也沒有建立統一的制度體系。迄今為止，最高法院組建了國家法官學院，最高檢察院組建了國家檢察官學院，這些教育機構負責對在職法官、檢察官的教育培訓工作。與此同時，各省、直轄市、自治區高級法院開始法官學院分院，各省級檢察機關也開辦了檢察官學院分院。由此形成了遍布全國各級法官和檢察機關的在職教育培訓體系。但是，這種培訓體系一方面嚴重分散了有限的在職教育資源，無法整合既有的人力物力財力資源來為在職法官和檢察官提高優質高效的培訓；另一方面也存在對在職法官、檢察官無法提供統一教育培訓內容，教育培訓無法保證在職人員切實提高司法實務能力的問題。2000年以前，我國曾經實行過統一的在職法官、檢察官教育培訓制度。但由於當時眾多法官、檢察官沒有受到過系統的法學專業訓練，對法官、檢察官的教育培訓需要注重基礎性和專業性，法院和檢察機關內部教育培訓制度應運而生，並最終取代了統一的司法人員在職培訓體系。但是，如今法官、檢察官普遍受到過法律專業訓練，對在職法官、檢察官的基礎性和專業性教育培訓已經不是緊迫的任務，而對這些在職人員的實務訓練和前沿性培訓，將是未來在職培訓的重中之重。可以說，由司法行政機關建立統一的司法人員在職教育培訓體系，將現有的法官學院、檢察官學院整合進未來的司法官學院之中，已經具備了現實的基礎和條件。

（二）人民陪審員和人民監督員的管理

作為公眾參與司法工作的主要形式，人民陪審員制度是我國司法制度的組成部分，人民監督員制度則是我國檢察制度的重要內容。過去，人民陪審員由法院自行管理，人民監督員則由檢察機關自行管理。尤其是基層法院和基層檢察機關，在管理人民陪審員和人民監督員方面存在著很大的工作壓力。凡人民陪審員、人民監督員的遴選、名冊登錄、培訓、參觀、職業倫理規範、懲戒等項事務，都由法院、檢察機關自行加以管理。這不僅會帶來一系列工作負擔，而且也容易出現人民陪審員不中立、人民監督員存在利害關係等一系列問題，影響了人民陪審員、人民監督員的公信力。

近年來，隨著法院、檢察院司法改革的深入推進，特別員額制的全面推行，法院、檢察院的司法行政編製受到不同程度的壓縮，原來負責管理人民陪審員、人民監督員的司法行政部門要麼受到裁撤，要麼不堪重負。而隨著司法改革的逐步推進，人民陪審員制度和人民監督員制度還具有越來越得到加強的趨勢。例如，法院在原來實行的「1加2」合議庭模式的基礎上，逐步推行「3加4」合議庭模式，使得很多案件參與合議庭的人民陪審員人數需要有大規模的增加。在此背景下，一些地方開始探索在基層司法行政機關設置人民監督員管理辦公室或者人民陪審員管理辦公室，將人民陪審員、人民監督員的管理權向司法行政機關轉移。經驗表明，這種改革探索具有很大的創新性，這意味著對人民陪審員、人民監督員的管理工作，逐步從「專門性司法行政事務」轉化為「宏觀司法行政事務」，使其走上一條專門化、專業化的管理道路。未來，這一改革在經過全面總結的基礎上，可望向全國各地加以推廣，使得各地基層司法行政機關全面獲得對人民陪審員、人民監督員的管理權。

（三）看守所的隸屬問題

在看守所的隸屬問題上，目前存在的最大問題是未決羈押權與偵查權發生衝突的問題。本來，未決羈押職能主要是為了實現對在押未決犯的有效控制，避免其發生進一步的社會危害行為，同時也有助於對其人身安全的有效保護。但在看守所歸由公安機關控制的體制下，公安機關同時行使著未決羈押權和刑事偵查權，這就造成未決羈押權無法保持基本的中立性，而不得不服務於刑事偵查的需要。例如，目前公安機關高度依賴於看守所內的「獄偵機制」，使得高達三分之一以上的刑事案件通過看守所內部的「深挖機制」來得以破獲。這種偵查模式既容易使看守所內的「獄偵活動」發生失控現象，造成一些「特情人員」濫用調查權，發生事實上的威脅、引誘、欺騙甚至暴力取證等現象，甚至釀成冤假錯案。另一方面，也造成嫌疑人、被告人的「超罪犯化」，使其受到較之罪犯更為不利的待遇，使其辯護權利乃至人格尊嚴都受到不合理的剝奪。

為實現未決羈押權與偵查權的分離，避免偵查機關利用羈押未決犯的便利展開任意偵查活動，有效保障在押未決犯的人身權利和辯護權利，有必要對看守所制度進行全面改革，將看守所成建制地從公安機關剝離出來，轉由司法行政機關管理。這一改革如能實現，將意味著我國司法行政機關對未決犯的羈押行使管理權，也將是我國司法行政體制的一項重大變革。

將看守所成建制地轉交司法行政機關管理，這一改革本身並不複雜，也不會遇到任何體制障礙。但由於看守所在公安機關的長期管理之下，已經變成了一種刑事偵查的第二戰場，成為公安機關用來進行「深挖餘罪」的工具，同時也是公安機關對那些被判處短期自由刑的罪犯執行刑罰的場所，因此，看守所制度的改革需要有進行一系列配套措施加以保障。首先，現行的「獄偵」制度應當全面取消，司法行政機關未來行使對看守所的管理權之後，應當全面廢除「深挖餘罪」機制，不得在監號內設置「特情人員」或者「耳目」，也不得協助偵查機關將「深挖餘罪」或「深挖同夥」的數量，作為確定看守所行政等級的標準。其次，看守所不應繼續承擔刑罰執行職能，任何被生效判處自由刑的罪犯，都應被轉往監獄執行刑罰，接受專業化的教育矯正。未來的看守所應變成一種專門羈押未決犯的場所，並按照無罪推定的原則，對在押的犯罪嫌疑人、被告人給予有尊嚴的對待，除了足額保障在押人員的福利待遇以外，還應為其有效行使辯護權提供基本的便利。再次，未來由司法行政機關管理下的看守所，既要保障偵查機關在看守所內進行訊問的便利，也要給予辯護律師及時會見的機會，使得辯護律師與在押的未決犯的會面交流得到無障礙的實現。

（四）涉案財物的管理問題

在看守所管理體制之外，公檢法三機關對涉案財物的強制處分和追繳機制，也會造成這些機關對案件發生不適當的利害關係，以至於影響它們的中立性和超然性。目前，在涉案財物的查封、扣押、凍結、拍賣、變現等問題的處置上，我國普遍實行由偵查機關自行處置的工作方式，結果造成了偵查權與涉案財物處置權的高度集中，造成了偵查機關與案件結局發生直接的利害關係，影響了司法活動的公正性。不僅如此，法院對自己負責審理的案件，竟然不經過法庭審理程序就直接作出追繳違法犯罪所得的決定，並自行負責進行執行。這也影響了追繳涉案財物活動的公正性。

為避免罪犯的合法財產受到任意剝奪，也為了防止其他個人的合法財產受到無理侵犯，有必要在追繳環節建立正當程序的前提下，將追繳違法犯罪所得的執行權納入刑罰執行體系之中。換言之，司法行政機關下設的財產刑執行部門，除了罰金刑和沒收財產刑進行執行以外，還應對法院生效判決的追繳違法犯罪所得部門行使執行權。

（五）司法鑒定管理體制的進一步變革問題

通過司法鑒定體制的全面改革，司法鑒定機構從法院脫離出來，而變成由司法行政機關監督管理的社會鑒定服務機構，這有助於維護司法鑒定的科學性和權威性，也確保了法院審判的中立性和超然性。對於那些由中立鑒定機構所提供的鑒定意見，法官或合議庭無論是加以採納還是不予採信，都不再存在法院「自審自鑒」的問題，防止出現「瓜田李下」、「自我審查」的尷尬處境。

但是，這種司法鑒定體制改革進行得並不徹底。當時公安機關、檢察機關都保留了服務於本部門偵查活動的鑒定機構和鑒定人員，只不過這些機構和人員被禁止從事面向社會提供鑒定服務的活動。未來隨著檢察機關的職務犯罪偵查權逐步移交國家監察機關，檢察機關內設的司法鑒定機構也有可能被隨之移交監察機關。但無論如何，這種由偵查機關自行設置司法鑒定機構的制度安排，仍然會帶來「自偵自鑒」的問題，使得司法鑒定成為偵查活動的附庸，而失去基本的中立性和超然性，甚至喪失司法鑒定之作為「法庭科學」的基本品質。從維護司法鑒定中立性的角度出發，未來那些設置在偵查機關內部的司法鑒定部門，應逐步移交司法行政機關進行管理。

結 語

司法行政體制改革應被納入司法體制改革的整體框架之中。而要全面啟動司法行政體制改革，首先需要重新界定司法行政機關的法律職能。根據我國司法行政機關的歷史演變情況，也考慮到司法體制改革的基本目標，有必要將司法行政機關定位為「宏觀司法行政事務」的管理者，以區別於法院、檢察院和公安機關所行使的「專門性司法行政事務」。

將諸多「專門性司法行政事務」轉化為「宏觀司法行政事務」，並使之被納入司法行政機關的管理範圍，這是我國司法行政體制改革的成功經驗。根據司法行政體制改革的基本經驗，司法行政機關的「宏觀司法行政事務」主要包括三個組成部分：一是統一法律服務管理職能；二是生效司法裁判的執行職能；三是司法保障職能。當然，這三種法律職能的範圍和內涵都發生了各種各樣的變化，具有一定的不可預期性。不過，萬變不離其宗。司法行政機關作為各級政府的職能部門，既不可能走向傳統的「大司法行政模式」，也不可能採納英美法的「司法行政兼理檢察業務模式」。司法行政機關終究屬於一種掌管宏觀司法行政事務的行政機關。其職能範圍會隨著司法體制改革的深入推進，從避免法院、檢察官、公安機關權力集中的職能衝突的角度，得到一定程度的擴大，這是符合司法規律的改革方向的。