「津雲·日紀」戶口的「前世今生」：61年前的今天，中國第一部戶口管理條例頒布

1958年1月9日，中國第一部戶籍制度——《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例以法律的形式進一步規範了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉統一戶籍制度正式形成的重要標誌，也是當代中國戶籍制度發展史上重要的里程碑。

戶口，承載著生老病死、上學就業、娶媳嫁女、分田建房、社保福利等，可謂牽動著千家萬戶的喜怒哀樂。傳統戶籍制度是與土地直接聯繫的，是以家庭為本位的人口管理方式。現代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關係、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，是以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益為目的，以個人為本位的人口管理方式。

戶籍制度的由來

戶籍制度，最初指中國封建社會對全國人口進行管理，並據以徵調賦稅、勞役和徵集兵員以及區分人戶職業和等級的重要制度。中國是世界上最早進行人口調查並制定和執行一套嚴密戶籍管理制度的國家。

中國戶籍制度的出現可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辭表明，商朝在進行較大規模的軍事征伐行動之前或過程中，大都下令「登人」，即下達徵集兵員的命令。「登人」的數目，一次從千人到萬餘人不等，這在當時來說是很大的，而且無疑是以戶籍的記載為基礎的。據《周禮》的記載，中國早在西周，就在秋官司寇之下設置了名為司民的專職掌管戶口的官吏，負責計算全國的戶口人丁數目，並定期向周王報告。公元前789年，周宣王在征犬戎失利後，立即進行了大規模的人口調查，當時叫做「科民」，以便迅速補充兵員。從這些關於中國古代戶籍管理的早期記載，可以看出戶籍管理與役使人力的密切關係。

由於中國封建社會的主要生產事業是農業，絕大多數的人口是農業人口，所以歷代的戶籍管理又與土地賦役有著密切的聯繫。西漢初年開始按人口徵調賦役「初算賦」，唐代的稅制從租庸調改為兩稅，宋代規定每年一上賬目奏狀，明清時期每年要呈交奏銷冊，都是從"上計"制度發展而來的。明代的戶口黃冊又名賦役黃冊，在每戶名下將人丁、事產並列，每戶都要註明有無或佔有土地多少、 好壞，交稅等級、 數量等。清代基本上沿襲明制。這些都說明戶籍管理和賦役管理已經基本上合而為一了。

新中國成立以來

中國戶籍管理制度開始了巨大改變

68年前，為防範反革命分子和其他危害社會分子的破壞活動，1950年8月12日，公安系統在內部頒布了《特種人口管理暫行辦法》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點。

1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、「社會變動」（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立後第一部戶口管理條例，基本統一了全國城市的戶口登記制度。

60年前的今天

是一個歷史性的時刻

1958年1月9日 《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例規定戶口登記工作由各級公安機關主管，這是一套相當完備的戶口管理制度，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項內容，戶口管理的任務是證明公民身份、維護治安秩序、服務於社會主義建設。該條例以法律的形式進一步規範了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉統一戶籍制度正式形成的重要標誌，也是當代中國戶籍制度發展史上重要的里程碑。

1953年，在第一次全國人口普查的基礎上，大部分農村建立起了戶口登記制度。

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有「遷徙和居住的自由」。

1955年，《國務院關於建立經常戶口等級制度的指示》的發布統一了全國城鄉的戶口登記工作，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，戶口登記的統計時間為每年一次。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為「農業戶口」和「非農業戶口」兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關於遷徙自由的規定。

1964年8月《公安部關於處理戶口遷移的規定（草案）》出台，集中體現了該時期戶口遷移的兩個「嚴加限制」基本精神，即：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。

1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規定，此後一直沒有恢復。

實施居民身份證制度

小城鎮戶籍逐步放開

1984年10月，國務院發布《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關於城鎮人口管理的暫行規定》，「農轉非」內部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會於1985年9月宣布實施。社會主義市場經濟的逐步確立終於使戶籍制度做出了相應的初級改革。

1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關於完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定:從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。

1998年7月，國務院批轉了公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區相繼取消了農業戶口和非農業戶口性質劃分。

2012年2月，《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

新型戶籍制度改革目標確立

「農」與「非農」將成為歷史

2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項重點工作之一。

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》。會議指出，加快戶籍制改革不搞指標分配，不搞層層加碼。優先解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮和市場競爭環境的人，使他們及其家庭在城鎮紮根落戶，有序引導人口流向。

2014年7月30日，備受關注的國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布。意見明確，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。這標誌著我國實行了半個多世紀的「農業」和「非農業」二元戶籍管理模式退出歷史舞台。

《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》中提到，到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。在不少業內人士看來，隨著農民進城落戶，除一線城市之外的中小城市的過剩庫存將得到消化，房地產業將成為「戶改」的受益者。

天津戶籍政策發展近況

2017年3月2日，天津市人民政府辦公廳文件印發執行了《天津市推動非戶籍人口在城市落戶工作方案》。重點包含：建立新型戶籍管理制度；加強支持非戶籍人口市民化的財政保障；加快支持非戶籍人口市民化的城市建設用地增加和住房保障體系建設；完善城鄉統一的社會保障制度；建立進城落戶農民「三權」維護和自願有償退出機制；完善支持非戶籍人口市民化的其他基本公共服務提供機制；強化監測檢查等具體內容。

統一城鄉戶口登記制度

經報請市人民政府批准，我市已於2017年1月1日起在全市範圍內實行城鄉統一的戶口登記制度，取消了農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為天津市居民戶口。目前，全市公安機關在辦理戶口登記時，「戶別」欄統一登記為「家庭戶」或「集體戶」，不再填寫「農業家庭戶」或「非農業家庭戶」。我市戶籍居民憑個人意願到公安機關換領新的《居民戶口簿》；未換領的，原《居民戶口簿》也可以繼續使用。

全面放開本市戶籍人口遷移限制

2017年1月1日實行城鄉統一戶口登記制度後，本市全面放開了戶籍居民的戶口遷移限制。對本市戶籍居民因搬遷、投靠等原因，需要將戶口遷移至本市其他行政區合法穩定住所，手續齊全的，可以到遷入地公安人口服務管理中心或有戶籍窗口的派出所當場辦理，取消了具有合法穩定工作的條件限制。目前，該項政策已在各區平穩推進。

全面落實普通高校錄取學生戶口來去自由的落戶政策

按照我市戶籍管理規定，本市普通高校新錄取學生，可以根據本人意願，將戶口遷至學校所在地；畢業後可以根據本人意願，將戶口遷回原籍或遷入合法穩定就業地。近年來，市公安局積極推進戶籍管理「放管服」改革，下放審批許可權，簡化辦事流程，進一步方便高校入學新生和畢業生辦理戶口遷移手續。

加大人才引進力度

按照市委、市政府關於推進人才戰略的有關部署，市公安局進一步加大引進人才工作力度，調整完善普通高校本科及以上畢業生在津落戶政策，放寬急需專業的大專畢業生和在本市院校畢業的外地生源在津就業落戶條件，允許畢業兩年後將戶口遷入本市。

目前，為貫徹京津冀「一體化」戰略部署，關於放寬京冀地區成建制企業遷入我市職工落戶條件、放寬對外省市生源本市高職院校畢業生在津落戶的畢業時限等政策也正在研究論證之中。

調整非戶籍常住人口在津落戶政策

對因不符合計劃生育政策、事實收養等原因造成的無戶口人員落戶問題，市公安局會同有關部門報請市人民政府已於2016年11月24日印發了《天津市解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，並出台了《天津市公安局解決無戶口人員登記戶口問題工作規範》。對夫妻投靠，市公安局從2017年1月1日起，取消夫妻投靠年齡限制，並將結婚年限條件由10年降為3年，下一步還將對父母投靠子女的政策進行調整，並對歷史遺留的因支援國家建設等原因將戶口遷出我市，現返津居住多年申請落戶等問題，研究出台解決意見。

優化居住證積分落戶制度

自2014年1月1日起，市公安局會同有關部門積極推進居住證和積分落戶制度實施，2015年底參與修訂《天津市居住證管理辦法》，進一步規範了條款內容，理順了審核流程，綜合考慮在津居住年限、落戶區域、教育程度、職業技能等因素，合理調整了居住證積分指標體系，拓寬了來津時間長、就業能力強、適應本市經濟社會發展需要、具有合法穩定住所的普通勞動者在本市的落戶渠道。下一步，按照區域差別化落戶政策積極提請進一步提高濱海新區、武清區、寶坻區、寧河區、靜海區、薊州區落戶的積分分值，引導人口合理分布；市相關部門將根據本市經濟社會發展需要和非戶籍人口落戶需求，進一步研究調整積分項目和分值體系。

戶籍制度改革是當前備受關注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展，適應國家實施西部大開發戰略，促進人才資源配置市場化，確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。（津雲新聞記者 王曉羽 田娜）