妥善處理電價交叉補貼：必要性與政策沿革

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北極星售電網訊:一、必要性分析

長期以來，我國對上網電價和銷售電價實行政府管制定價，各類電力用戶的政府定價水平與實際供電成本存在偏離，進而形成電價交叉補貼。

我國電價交叉補貼範圍廣、規模大，歷史上對促進農村地區經濟發展、工商業節能減排以及減輕居民農業用電負擔等方面發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會發展和電力市場化改革不斷推進，一些深層次矛盾凸顯，對妥善解決我國電價交叉補貼問題提出要求。中發9號文就明確提出要「妥善處理電價交叉補貼」。

（來源：微信公眾號」電價研究前沿「 作者：張超）

具體而言，妥善解決電價交叉補貼問題，是還原電力商品屬性、推進電力市場化改革、提升社會整體福利、提高工業產品和服務國際競爭的需要。

妥善解決交叉補貼是還原電力商品屬性的需要。中央明確提出推動能源生產和消費革命，其中非常重要的內容是還原能源商品屬性，形成主要由市場決定能源價格的機制。電力作為重要的二次能源，本質上也是商品，妥善解決交叉補貼正是還原電力商品屬性，形成電價主要由市場決定機制的需要。

妥善解決交叉補貼是我國深入推進電力市場化改革的需要。嚴重的交叉補貼導致輸配電價難以真實反映輸配環節成本情況，對市場價格信號干擾。因此妥善處理交叉補貼問題不僅是真正做到「獨立」核定輸配電價的前提，更關係到電力市場運行是否能有效性的問題。

妥善解決交叉補貼是提升社會整體福利的需要。我國工商業用電補貼居民農業用電的交叉補貼結構，造成工商業生產要素價格偏高，降低了工商業利潤最大化決策下的最優產量。而整體偏低的居民電價存在明顯的普惠效應，交叉補貼主要提高的是用電更多的富裕人群福利。從社會整體福利來看，工商業為確保自身利潤，也會將所負擔的交叉補貼以「加價」的形式轉嫁給居民消費者，造成消費者實際購買力的下降，導致社會福利的損失。

妥善解決交叉補貼是提高我國工商業產品國際競爭力的需要。電價交叉補貼使工商業承擔了過高的價格，已經影響到了我國工商業產品和服務的國際競爭力。目前我國面臨相對嚴峻的國際貿易摩擦，交叉補貼加重了工商業企業電費負擔，妥善解決政策性交叉補貼是提高我國工商業企業國際競爭力的需要，應成為我國供給側改革的重要內容。

二、政策沿革

回顧電價交叉補貼相關政策，可按照2015年改革前後劃分兩個階段。

1.新一輪電力改革前電價交叉補貼的相關政策

2015年新一輪電力改革前，我國已採取「有退有進」的措施，對緩解電價交叉補貼問題起到積極作用。

一是實行居民階梯電價政策的同時，更加註重保障民生。2011年末，國家發改委印發《關於居民生活用電試行階梯電價的指導意見的通知》（發改價格〔2011〕2617號），將單一形式的居民電價改為按照用戶消費的電量分段定價，用電價格隨用電量增加呈階梯狀逐級遞增。

政策區分居民「基本」、「正常合理」、「較高生活質量」用電需求，將電價按電量水平劃分為三個檔次：第一檔電價維持較低價格，覆蓋本區域內80%居民，享受電價交叉補貼；第二檔逐步調整到彌補電力企業正常合理成本並獲得合理收益的水平，超出第一檔的電量提價標準每度電不低於5分錢，覆蓋本區域內95%居民；第三檔在彌補電力企業正常合理成本和收益水平的基礎上，再適當體現資源稀缺狀況，補償環境損害成本，超出第二檔的電量提價標準每度電不低於0.5元，最終控制在第二檔電價的1.5倍左右。

此外，對城鄉「低保戶」和農村「五保戶」設立每戶每月10～15千瓦時的免費用電基數。

二是逐步減少各類用戶之間的電價交叉補貼。2013年印發《關於調整銷售電價分類結構有關問題的通知》（發改價格〔2013〕973號），要求將銷售電價由主要依據行業、用途分類，逐步調整為以用電負荷特性為主分類，逐步建立結構清晰、比價合理、繁簡適當的銷售電價分類結構體系；將現行銷售電價逐步歸併為居民生活用電、農業生產用電和工商業及其它用電價格三個類別。

其中提出的過渡措施包括：暫單列大工業用電類別，逐步歸併優惠電價類別至大工業用電類別；將現行非居民照明、非工業及普通工業、商業三類用電歸併為一般工商業及其它用電類別；一般工商業及其它用電與大工業用電，逐步歸併為工商業及其它用電類別；將單列的農業排灌用電、貧困縣農業排灌用電和深井高揚程用電，逐步歸併到農業生產用電類別；按電壓等級分檔定價，具備條件的可同時按電壓等級、用電容量或單位容量用電量（利用小時）進行分檔定價；一般工商業及其它用電中，受電變壓器容量（含不通過變壓器接用的高壓電動機容量）在315千伏安（千瓦）及以上的，可先行與大工業用電實行同價並執行兩部制電價，具備條件的地區可擴大到100千伏安（千瓦）以上用電。

（2）新一輪電力改革後電價交叉補貼的相關政策

2015年新一輪電力改革開始後，國家圍繞「責任要求」和「科學合理定價目標」，提出了一系列處理電價交叉補貼問題的措施。主要政策包括：

2015年3月出台的中發9號文。重點任務第3條提出「妥善處理電價交叉補貼，結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收」。重點任務第22條要求「擁有自備電廠的企業應按規定承擔與自備電廠產業政策相符合的政府性基金、政策性交叉補貼和系統備用費」。

2015年10月印發的《關於推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）再次強調要「穩妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性」。

2015年11月出台的電力改革第一個配套政策《關於推進輸配電價改革的實施意見》。首先在總體目標中提出，「還原電力商品屬性，按照『准許成本加合理收益』原則，核定電網企業准許總收入和分電壓等級輸配電價，明確政府性基金和交叉補貼，並向社會公布，接受社會監督」的要求。在主要措施第三條，提出「分類推進交叉補貼改革」要求，明確提出配套改革不同種類電價之間的交叉補貼，逐步減少工商業內部交叉補貼，妥善處理居民、農業用戶交叉補貼。同時提出，過渡期間由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，經政府價格主管部門審核後通過輸配電價回收；輸配電價改革後，根據電網各電壓等級的資產、費用、電量、線損率等情況核定分電壓等級輸配電價，測算並單列居民、農業等享受的交叉補貼以及工商業用戶承擔的交叉補貼。

出台的《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》，提出「企業自備電廠自發自用電量應承擔並足額繳納國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發展基金、大中型水庫移民後期扶持基金和城市公用事業附加等依法合規設立的政府性基金以及政策性交叉補貼，各級地方政府均不得隨意減免或選擇性徵收」。

2016年6月國家發改委頒布《輸配電定價成本監審辦法（試行）》，要求電網企業按照輸配電定價監管需要建立、健全成本核算制度，按照電壓等級、服務和用戶類別準確記錄和合理歸集輸配電的生產經營成本（費用）數據。

2016年12月國家發改委下發《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》，一方面明確提出「依據不同電壓等級和用戶的用電特性和成本結構，分別制定分電壓等級、分用戶類別輸配電價」。另一方面還要求「結合電力體制改革進程，妥善處理政策性交叉補貼」，輸配電價改革初期，暫按居民和農業用電量乘以其合理輸配電價與實際輸配電價之差計算居民、農業用電等享受的政策性交叉補貼總額。

2017年11月，國家發改委下發《關於全面深化價格機制改革的意見》，再次強調要「研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策」。

2018年1月財政部、能源局聯合下發《企業產品成本核算制度——電網經營行業》，對電網企業分電壓等級核算輸配電成本實施直接指導。

2018-2019年，國家連續降低一般工商業電價10%，工商業價格水平下降，交叉補貼來源減少，多維持居民農業低價用電形成更明顯壓力。

2019年10月，《關於深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》出台，要求在「基準價+上下浮動」機制下規範交叉補貼調整機制，「在核定電網輸配電價時統籌確定交叉補貼金額，以平衡電網企業保障居民、農業用電產生的新增損益」。

2020年1月，經修訂的《省級電網輸配電價定價辦法》下發，要求「結合電力體制改革進程，合理測算政策性交叉補貼規模，完善政策性交叉補貼的範圍和運行機制」。

除此之外，山東、上海、福建、吉林和四川等五省市已分別出台相關辦法，確定了自備電廠交叉補貼標準。

原標題:妥善處理電價交叉補貼：必要性與政策沿革

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