【歷史文化】清代川邊地區「廳」的設立‖董嘉瑜

清代川邊地區「廳」的設立

董嘉瑜

按今天我們說到「廳」,或指特定建築空間,或指政府的組織機構。可是在清代,「廳」還是一種政區形態,更因級別不同而有直隸廳、散廳之分。被譽為「情歌故鄉」的甘孜州康定市,最初的政區形態就是「廳」——打箭爐廳。此外,川邊地區還先後設有雜谷廳、松潘廳、懋功廳3個直隸廳和雷波廳、越嶲廳、馬邊廳、峨邊廳、里化廳、三壩廳、鹽邊廳7個散廳。「廳」這種清代獨有的政區形態,既服務於多民族統一國家的地方治理需要,也是中華民族共同體意識生長的見證者。

清代川邊地區的「廳」

清代川邊地區大體處於我國第一、二級地形階梯的過渡地帶,包括川西、川西北高原和川西南山地在內的廣大區域。川邊地區是由一系列南北走向的山系、河流所構成的高山峽谷地區,費孝通先生將其稱之為「藏彝走廊」。明代在川邊地區形成了由土司和都司、衛所等所構成的複合型政區形態,清代則逐漸整合發展為以「廳」建製為主,即建立起自北向南以直隸廳、散廳為主體的新型政區架構。這一重大變遷,是川邊地區國家治理不斷推進和深化的結果,也是川邊地區多民族歷史文化融合發展的必然。

嘉慶二十五年(1820年)川邊地區廳的分布

「政區廳」的產生

政區廳制度的出現,與清代地方治理中分防體系的確立密切相關。有清一代,地方行政的縱向層級大體可分為省、府、縣三級。在高層政區中,由道員代表省級政府進行分防治理,又有守道與巡道之別。在基層政區中,自兩千多年前推行「郡縣制」後,縣始終是地方行政治理最基本也是最穩定的區劃單元。

統縣政區作為省與縣中間的一級地方行政區劃,在清代則有府、直隸州、直隸廳等政區類型。清初,知府常派佐貳官員(同知、通判)分防府內各地,其駐各地的辦事機構稱「廳」。隨著這些佐貳官員逐漸取得對所分防地區的「刑名錢穀」事務的管理權,且具有專轄之地後,則成為以政區形式出現的廳,這類廳又稱「政區廳」或「撫民廳」。否則,便仍屬於職官序列的同知、通判官員,這一類被冠以「事務廳」或「專業廳」。

如果「政區廳」所分防區域形勢重要、治理不易,則直隸於省級政府管轄,稱之為「直隸廳」。次之,則被納入縣級政區序列,隸屬於「府」管轄,稱之為「散廳」。

清代川邊地區「廳」的設置

川邊地區此前大多屬於衛所或土司統轄的區域,清初衛所裁改與改土歸流之後,選擇何種政區形態便成為王朝與地方大員需要考量的問題。「廳」的出現,適應了改土歸流、衛所裁改後地方新設政區的剛性需要。但為何選擇「廳」,而不是「府」「州」等政區形態,則與地方分防治理下的「定額」理念有關。

清代整體官員數量並不多,這與清代財政治理整體趨於「定額」的理念一脈相承。在財政收入基本穩定的情況之下,地方官僚隊伍的數量只能保持極其有限的擴張。由於府的佐貳官員本來便已存在,職官設置的行政成本與財政投入得以處於可控狀態之下,於是衛所才改和改土歸流之後,便因勢利導地在這些地區設置了「廳」這種簡單易行的地方行政區劃。

清代在川邊地區設置的第一個政區廳是雍正七年(1729年)所置打箭爐廳(今甘孜州康定市),為散廳,隸屬於雅州府。乾隆年間,加大了對川邊地區的開發和治理力度,先後設置雜谷廳(嘉慶年間改為理番廳,治所今阿壩州理縣薛城鎮)、松潘廳(今阿壩州松潘縣)、懋功廳(今阿壩州小金縣)三個直隸廳和雷波廳(隸屬於敘州府)、越嶲廳(隸屬於寧遠府)和馬邊廳(隸屬於敘州府)三個散廳。嘉慶十三年(1808年)設置峨邊廳(隸屬於嘉定府),為散廳。這些直隸廳、散廳,構成了清代前中期環四川盆地川邊地區廳的半月形環布格局。

清末,伴隨西南邊疆危機的加深與川邊地區改土歸流的大規模推進,「廳」迎來新一輪的設置與推廣。一方面,打箭爐廳作為清初經略康藏的戰略要衝,在川邊地區的治理中發揮著舉足輕重的作用,光緒二十九年(1903年)由散廳升為直隸廳,宣統三年再升格為康定府。另一方面,隨著趙爾豐在川邊地區大規模改土歸流的推行,宣統三年在川邊地區新設里化廳(今甘孜州理塘縣,隸屬於康定府)、三壩廳(今分屬甘孜州理塘縣、巴塘縣,隸屬於康定府)、鹽邊廳(隸屬於寧遠府)3個散廳。至此,不含已升格的康定府,清末在川邊地區共設置有3個直隸廳、7個散廳,佔全省直隸廳、散廳的比例分別為75%、70%,足可見川邊廳這一政區形態在全省行政治理中的重要性。

宣統三年(1911年)川邊地區廳的分布圖

清代川邊地區「廳」的設置,在川西北以直隸廳為主,在川西、川西南地區則以散廳形式出現,其設置與推廣過程,反映出「廳」這一級政區在邊地治理中的靈活性與重要性,並與四川東部的政區結構形成鮮明對比。「廳」的設立改變了以往這些地區長久以來的間接治理模式,標誌著清代對川邊地區的治理逐漸走向深入。

從「廳」的治所看「廳」的類型

治所,亦即今天行政區劃管理中的「政府駐地」,是設立「廳」的必備要素。川邊地區高山峽谷密布,其地理環境相較於內地而言更為惡劣,加之處於地形階梯與大陸板塊的交叉過渡帶,容易引發山洪、地震等自然災害,對「廳」的治所選址要求自然更高。

從川邊廳的治所來源來看,大體可分為三類:一類是由原來的土司駐地轉化而來,如打箭爐廳、懋功直隸廳、里化廳;一類是由衛所駐地轉化而來,如松潘直隸廳、越嶲廳、雷波廳即屬此類;還有一類是由軍事駐堡或巡檢司駐地轉化而來,馬邊廳、峨邊廳、鹽邊廳即是典型。從廳城的治所形態來看,除越嶲廳相對規範外,其餘各廳治在治所形態上皆非經制化的中國傳統城池格局形態。當然,在西南山地地區,不僅是川邊地區的廳治,就連四川其他地區的很多州縣治所形態皆呈現不規則狀。

康定治城圖

川邊地區廳的治所基本上是由衛所、土司、營汛與巡檢司的駐地改置而來,據此亦可將清代川邊地區的廳分為三種類型。

一是因地域社會的開發或治理而由佐貳移駐過渡到清代的政區廳,馬邊、峨邊、鹽邊即屬此類。從政區名稱亦可看出這一類型廳制的特點,馬邊即馬湖之邊,峨邊乃峨眉之邊,鹽邊則是鹽源之邊。這類廳的設置凸顯出明清以來隨著川西南邊區的地域開發和民族關係的演變,王朝借用「廳」這一新的政區形式推動邊地開發,加強邊地控馭與治理的目的。

二是因改土歸流或衛所裁改而安設佐貳官員而成為的政區廳。這也是川邊地區的廳中最為常見的類型。其中,松潘直隸廳、越嶲廳系由衛所改置而來,雜谷、懋功二直隸廳因改土歸流而設,雷波廳則同時兼具改土歸流與衛所裁改雙重屬性,這也成為川邊廳的來源中最為普遍的一種類型。

三是因地理位置具有全局戰略意義而特地設置的政區廳。此類獨以打箭爐廳最為特別,打箭爐廳作為清代很長時期內設置最西的一個廳,對清朝經略川邊乃至康藏地區都起著非常重要的作用。作為廳治的打箭爐城,不但是川藏貿易的重要場所,而且通過稽察往來人口,對推動清代不同民族間的交流、交往與交融亦發揮著重要的橋樑作用,凸顯出打箭爐城「以孤城而控制諸地,以一隅而屏藩全藏」的重要戰略地位。清末打箭爐廳由散廳升直隸廳並進而改府,政區變遷的背後皆與打箭爐所處的經略川藏中的重要戰略地位相關。

治所作為行政區劃存在的必要條件之一,是該行政區設立的典型標誌,對區域治理起著重要作用。因此,從這個意義上來講,廳的治所是清代對川邊地區施加政治影響的重要行政和地理節點。為此,清代在廳的城市建設上投入了大量的財力和人力,並定期對其城池與城門進行修繕與加固工作,特別是在川邊地區高山峽谷的地形地貌與多自然災害的背景下,反映出廳制突破地形限制,將國家化的象徵持續穩固地向邊地推進的努力。

1913年,北洋政府頒行《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》,行政區划上的「廳」都被改為「縣」,「廳」結束了作為一種政區形態的歷史使命。透過川邊地區廳制的變遷,有助於我們加深對清代邊緣地帶行政治理這一問題的理解,深入推進內生於中國歷史脈絡的國家治理演進之路。

來源:四川民政發布

作者:董嘉瑜(歷史學博士,四川省區劃地名學會監事,四川大學歷史文化學院助理研究員)

來源：方誌四川

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