保羅·沃爾克｜三個關鍵教訓和我的一個展望

保羅·沃爾克（Paul Volcker），1927年9月5日生，經濟學家，政治家。

1979年至1987年任美聯儲主席，對穩定20世紀80年代的美國經濟起過關鍵性作用。

格林斯潘把他讚譽為「過去二十年里美國經濟活力之父」。

達利歐稱他為「一位擁有非凡原則的人」。

沃爾克於2019年12月9日逝世，享年92歲。

沃爾克在文中所提出的「三個真理」和最後的展望，其智慧遠遠超出了經濟、金融領域，他的文字透出了一個智者對美國乃至人類發展所表現出的深刻憂思與堅定信念。

1927年9月5日，新澤西，寧靜的開普梅。

2018年9月5日，紐約市，喧囂的紐約市。

從空間上來看，開普梅和紐約市相距不遠，中間只有160英里（約260公里）沒有紅燈的公路。從時間上來說，我90年的人生之旅充滿了曲折，中間穿插著漫長的彎路，我遇到了一些至今仍然需要關注的顯著挑戰。

當我是孩童時，正值經濟大蕭條時期，我被一個強大而安全的家庭保護著。當我是少年時，溫斯頓·丘吉爾幾乎是一個人站出來反對納粹暴政，富蘭克林·羅斯福宣布了四項自由，並最終在第二次世界大戰中取得了真正的「美國」勝利，我從這一系列事件中深受鼓舞。當我是學生時，我接受到了偉大的大學提供的最好教育，並開始了解政治和經濟世界的不同觀點。當我成年時，我的大部分時間都在政府、財政部和美聯儲度過，我為成為一個自信而強大、註定要領導自由世界的國家的一員而自豪。

我喜歡20世紀六七十年代與我年輕的家人在華盛頓度過的那段時光。我們有很多好朋友，他們大都從事公共服務領域的工作。我們在幫助制定經濟政策，為自由民主、開放市場和法律至上的美國理想做出貢獻方面，有共同的自豪感。

然而今天，環境完全不同以往了。一些國家的民粹主義潮流涌動，以及專斷政府的強權，挑戰了美國的領導地位。在美國國內，意識形態分歧日益嚴重，甚至在歷史悠久的政黨內部也是如此，這呈現出巨大而陌生的新挑戰。

我們已經開始質疑我們偉大社會的所有標誌：我們的公共教育系統和受人尊敬的大學，曾經「可靠」的新聞自由，甚至是科學專業知識。我們的法院、國會、總統本身——所有憲制民主的基本機構的合法性都受到了質疑。

「良好的政府」這個曾經備受推崇的短語，現在被視為是矛盾的，而不是美國社會公認的目標。犬儒主義日漸蔓延，無處不在。

有一件事是肯定的——我再也不想去華盛頓了，雖然我很高興在那裡度過了職業生涯的大部分時光，而且那裡曾被我的家人視為家鄉。因為，今天華盛頓這個由公共服務倫理主導的中產階級為主、中等規模的城市，到處散發著財富和權利的氣息。既不像紐約那樣的金融中心，也不像矽谷那樣的科技中心，華盛頓的資金主要用於制定公共政策和法律，以造福特定的利益群體。這也體現在對辦公空間、豪華酒店、高價公寓和餐館的需求不斷上升，以服務于越來越多的律師和說客。

據報道，目前華盛頓周邊地區的居民人均收入處於最高水平。我不知道現在這些居民中有多少參議員和眾議員，也不知道他們的收入是多少。我只知道，他們把大量的時間用於「撥打電話尋求劃撥更多的美元」以資助昂貴的競選活動，但只花了很少時間用於在華盛頓與同事交往、尋求折中以及達成共識。

今天，在這個國家，我們面臨著一個巨大的挑戰，那就是——恢復公眾的使命感和對政府的信任感。我們亟須在政治進程中進行改革，我們需要能夠帶領我們重塑和保持偉大民主共識的領導者。

對剛剛接觸政治世界的精力充沛的人來說，這是一個挑戰。但我這位如今年事已高的公務員，仍能從幾十年的公共服務中，提煉出一些關鍵的教訓，我稱之為「三個真理」。

事實上，這就是我最終決定寫這本書的原因。

穩定的價格

在我擔任美聯儲主席第二任期的初期，一位同事在公開市場委員會會議上抱怨說，我們被指責為「下意識的通脹鬥士」。我立即答覆說，這是「相當不錯的聲譽」，表明我們正在取得進展。

對貨幣的信任，是良好的政府和經濟增長的根本。鑒於美元和美國金融體系在世界上的角色，這種影響遠遠超出了我們國家的範圍。

我們的貨幣體系，就像幾乎所有國家的貨幣體系一樣，依賴於法定貨幣。沒有黃金或其他有價值的硬資產以固定兌換價格與紙幣（或銀行存款）掛鉤。我們隱約地認為，我們貨幣的穩定性是理所當然的，或者是應該的，我們的貨幣可以在今天、明天，甚至在未來買到雜貨、房子，甚至是承諾在未來支付一定數額美元的債券。

維持這種預期和信心，是貨幣政策的一項基本責任。一旦喪失，後果就會很嚴重，穩定性也很難恢復。利率上升，儲蓄受到擠壓，外匯市場的貨幣貶值。一些交易員和投機者可能會獨得先機，但工薪階層和領取固定收入的人，就像大多數退休人士一樣，將受到損失。

20世紀70年代，美國經歷過這種「滯脹」，價格漲幅達到了和平歷史時期的最高水平。與通常情況一樣，通脹過程形成了一種惡性循環，對價格上漲的預期導致了更大程度的通脹。在缺乏其他有效選擇的情況下，它最終被強有力的貨幣政策所消滅。嚴重的衰退是無法避免的。我們經歷過的20世紀70年代中期無力的反通脹嘗試失敗的教訓，以及80年代初需要更持久努力的經驗等反覆提醒我們，一旦價格恢復穩定，就務必保持穩定。

今天的環境完全不同了。親歷過滯脹的一代人正在慢慢逝去。相比之下，在過去30年里，我們保持了足夠的價格穩定，使低通脹或零通脹預期在我們的思維中根深蒂固。從中國等國進口的廉價商品等因素起到了一定作用，我們的貨幣當局清楚地認識到了保持價格穩定的重要性。毫無疑問，這些堅定的預期，在很大程度上幫助美國在2008年金融危機期間和之後吸收巨額預算赤字，大規模注入官方流動性，同時又不喚醒通脹力量。

我的職業生涯給我的一個教訓是，這樣的成功可以為自己的毀滅埋下種子。我看到一個又一個國家，面對破壞性的通貨膨脹，努力恢復穩定。然而在勝利在望之時，當局卻放鬆了管制，接受了「小幅通脹」，希望刺激經濟進一步增長，最終導致整個過程重新開始。拉丁美洲大部分地區經濟政策的悲慘歷史，提供了太多的例子。

美國不像拉丁美洲，拉美歷史上經常發生通貨膨脹，但美國確實面臨著貨幣和財政政策的持續挑戰。目前，雖然勞動力市場壓力日益加大，長期的擴張和充分就業並未擾亂價格穩定，但這是貨幣政策的關鍵時期。

正如我之前所述的，已故的比爾·馬丁以其央行的工作就是「在聚會漸入佳境時收走大酒杯」的名言而聞名。現實生活中一個殘酷的事實是，很少有主人願意過早地結束聚會——他們等待的時間太長，所以當風險變得明顯時，真正的損害其實已經造成。

央行行長是「經濟聚會」的主人。很多時候，貨幣限制——從來都不受歡迎——被拖延得太久。通貨膨脹的過程開始後，挑戰變得更加嚴峻。

今天，認識到需要監管通脹後，包括美聯儲在內，現代的中央銀行已經達成了驚人的共識，即設置一個新的通貨膨脹率政策「紅線」：在精心設計的消費者價格指數中，2％的增長率是可以接受的，甚至是可取的，但同時也是極限。

我對其原理感到困惑。多年前，在我的教科書里沒有2％的目標或者限制。我不知道這有什麼理論依據。同時作為目標與限制是很困難的。如果通脹率成功地保持在2％，就意味著價格水平將在一代人多一點的時間內翻一番。

我確實知道一些實際情況。沒有任何一個價格指數能夠精確地反映只有1/10或1/4個百分點的消費價格的實際變化。商品和服務的不同種類、需求的變化、價格和質量的細微變化太過複雜，無法每月或每年進行精確計算。此外，價格存在隨著經濟增長或放緩而變化的趨勢，在經濟擴張時期價格會上漲一點，在經濟放緩或衰退時期價格可能會下跌一點，但不是年復一年的橫向波動。

然而，正當我寫下這些文字時，隨著經濟增長和失業率接近歷史低點，人們開始擔心消費價格增長太慢——僅僅因為它比2％的目標低了1/4左右！這是否意味著要「放鬆」貨幣政策，或者至少推遲緊縮，即使是在經濟充分就業的情況下？

當然，這是無稽之談。央行行長是如何落入這樣的陷阱的？賦予單一統計數據的微小變化如此大的權重，而這一統計數據本身又有其固有的弱點。我想我知道根源了——這不是一個理論或深入實證研究的問題，而是有關部門在一個遙遠的地方做一個非常實際的決定。

紐西蘭是個小國，以釣鱒魚而聞名於世。因此，當我在1987年離開美聯儲時，我愉快地接受了其訪問邀請。事實證明，在這方面我「被騙」了。在奧克蘭下飛機後，我才得知捕魚季節已經結束。早知如此，我就把我的飛蠅釣竿留在家裡了。

但在其他方面，這次訪問非常吸引人。紐西蘭的經濟政策正在發生根本性的變化。多年的高通脹、經濟緩慢增長和不斷增加的外債，讓人們轉而支持自由市場，並在傳統的左翼工黨領導下猛烈抗擊通脹。

這些變化包括將央行的重點縮小到一個單一目標：將通脹率降至預定目標。新政府將年通貨膨脹率0~2％設定為中央銀行的主要目標。目標的簡潔性被視為其吸引力的一部分——沒有借口，沒有對沖，一個政策，一個工具。在一年左右的時間裡，通貨膨脹率下降到2％左右。

紐西蘭中央銀行行長唐納德·布拉什像旅行推銷員，他有很多顧客。當我讀到1996年7月聯邦公開市場委員會會議上關於美聯儲「價格穩定」目標的討論時，我想到了它在實踐中的吸引力。珍妮特·耶倫當時問美聯儲主席艾倫·格林斯潘：「你如何定義價格穩定？」對我來說，他給出了唯一合理的答案：「一般價格水平的預期變化不會有效改變商業或家庭決策的狀態。」

珍妮特堅持說：「能給我一個這種狀態下的數字嗎？」

所以，艾倫的一般原則在我看來是完全恰當的，最終被轉化成了一個數字。畢竟，經過計量經濟學訓練的員工計算出來的那些回歸模型必須是美聯儲的數據，而不是原則。

我明白，可以提出將2％作為「穩定性」上限的合理論點。有分析指出，官方價格指數往往誇大了價格的上漲，因為沒有考慮到商品和服務質量會隨著時間而改善。分析還指出，預期和行為是由商品的價格決定的，生產率提高和激烈競爭抑制了商品價格上漲，而不是由像教育和醫療這樣的服務成本來決定的，其生產率的提高是緩慢的。

但同樣真實的是，危險的種子就此埋下。這種看似精確的數字表明，隨著情況的變化，可以通過更靈活的目標來微調財政政策。如果經濟增長過於疲軟，也許可以提高到3％來提供一點兒刺激？如果3％還不夠，那為什麼不能提高到4％呢？

我沒有隨便編製數字。我偶爾會讀到美聯儲官員或國際貨幣基金組織經濟學家提出這樣的想法，而更多讀到的是由經濟學教授提出的。在日本，這似乎是新的信條。我還沒有聽到有人說，在經濟強勁的情況下，或許應該降低通脹目標！

事實是，即使這是可取的，貨幣和財政政策工具也不允許這種程度的精確。屈服於「試水」的誘惑只會削弱對穩定的承諾，而這正是穩健的貨幣政策所需要的。

我的一些哈佛大學教授在很久以前就宣稱，輕微通脹對就業是件好事。儘管諾貝爾經濟學獎得主的研究和數十年的經驗表明，事實並非如此，但這種古老的信念仍然存在。以新的、更複雜的形式，引發爭論的似乎是對通貨緊縮的恐懼。

通貨緊縮，被定義為價格的顯著下跌。如果它長期持續下去，那確實是一個嚴重的問題。在美國已經有80多年都沒有發生過通貨緊縮了。

的確，名義利率不可能大幅降到零以下。因此，這種觀點認為，讓我們保持「一點通脹」——即使是在經濟衰退時期——作為一種保障，一種使「實際」利率為負的「走後門」方式。消費者將有動力在今天購買明天可能會更貴的產品；借款人將被引誘以零利率或低利率借款，在價格進一步上漲之前進行投資。

在我看來，這些觀點都缺乏實證支持。然而，對通貨緊縮的擔憂，似乎已在官員和評論人士中變得普遍。甚至在1984年7月，當我和美聯儲的同事還在監控4％的通脹率時，《紐約時報》頭版就刊登了一篇有關潛在通縮的文章。實際的通貨緊縮是罕見的。然而，事實上，這種恐懼很容易導致無意中增加風險的政策。

歷史講述了這個故事。在美國，我們經歷了幾十年沒有通貨膨脹的良好增長——20世紀50年代和60年代初，以及20世紀90年代直到2000年初。那些穩定的年份里出現了8次經濟衰退，其中大多數都是短暫的，沒有出現通貨緊縮。

我們僅在20世紀30年代經歷過一次嚴重的通貨緊縮。2008—2009年，人們有理由擔憂出現通貨緊縮。這兩起事件的共同特徵是——金融體系的崩潰。

我們不能指望在未來阻止所有的金融過度與衰退。這就是自由市場、金融創新和我們與生俱來的「動物精神」的歷史模式。對我來說，這個教訓是非常清楚和深刻的。通貨緊縮是金融體系嚴重崩潰時帶來的威脅。在沒有系統性金融動蕩的情況下，即便是1975年和1982年的大衰退，緩慢的增長和周期性的衰退也沒有帶來這樣的風險。

真正的危險，是來自鼓勵或無意中容忍不斷上升的通脹，以及極端投機和冒險的「近親」，即在泡沫和過度行為威脅金融市場時袖手旁觀。但具有諷刺意味的是，努力實現「輕微通脹」的「寬鬆貨幣」，作為一種防止通貨緊縮的手段，反過來最終可能導致通貨緊縮。

這就是貨幣政策的基本教訓，它要求對價格穩定和金融體系進行審慎監督。這兩項要求，必然促使和要求中央銀行履職盡責。

穩健的金融

央行已經存在很長時間了。最初，它們是為幫助政府融資而設計的。它們還可以發行貨幣，並對其他銀行提供一些紀律約束。亞歷山大·漢密爾頓設立的短暫的美國國家銀行就是一個例子。

由於人們擔心東海岸的經濟利益會扼殺各州的經濟獨立和增長，這一早期中央銀行前身便失敗了。直到1913年，在破壞性日益嚴重的銀行業危機之後，美國才建立了一個真正的中央銀行來發行貨幣，合理化銀行存款準備金要求，向銀行提供貸款，並實施國家監管。又花了20年的時間，這個新系統才充分發揮出潛在的活力。

聯邦儲備系統的結構被設計得這般複雜，而且一直維持這般是有充分理由的。作為一種政治妥協行為，該「體系」旨在平衡統一政策與地區利益、獨立性與公共責任、政府管控與私人參與。

美聯儲有時也是一個有爭議的機構，本質上也是如此。爭論更多地集中在政策和權力上，而不是其獨特的組織結構上。但是政策和組織又確實是不可分割的。關鍵是「獨立性」——這是在準備與卡特總統的第一次會面時，我在筆記上寫下的第一點，這並不是偶然的。我寫下的第二點是「政策」——應該如何行使這種獨立性。

當需要實施限制性的貨幣政策和監督管理金融機構時，美聯儲必然會引起爭議。這就是為什麼這個體系需要保護，以抵禦我所說的利益輸送或黨派政治壓力。與此同時，美聯儲無疑是政府的一部分。它的權力來源於國會「鑄造貨幣並規範貨幣價值」的憲法義務。它不是服從於「總統命令」的行政機關的一部分，無論詹姆斯·貝克在1984年說過什麼。

從實際情況來看，435名眾議員和100名參議員無法對中央銀行的日常運作和政策決策負責。國會也不希望將這一權力交給總統。類似的考慮推動了其他所謂獨立機構的創建，其中一些機構的歷史比美聯儲還要久遠。然而，沒有一個機構在維護獨立性的結構防範上，在多年來國會明確賦予的職責之廣上，可與美聯儲相提並論。

美國聯邦儲備系統是自給自足的，運營收入充足。

7名理事會成員的任期為14年，只有在「有理由」的情況下，他們才能被免職。

主席作為理事會成員之一，任期為4年。

12家具有運營和一些政策職責的儲備銀行分布在全國各地。這種模式在今天看來有點兒奇怪，但在1913年，它在政治上是明智的。

這12家地區性儲備銀行的行長由每家銀行的董事任命，並經美國聯邦儲備理事會批准。美國聯邦儲備理事會任命每個區域性儲備銀行董事會九名董事中的三名董事，其餘六名董事由私人「成員銀行」選出，但要求他們代表各種利益和經驗。

這些在外表上看都很複雜。當一起吃飯的同伴天真地問「你是做什麼的」時，你很難解釋清楚。人們很容易想對其組織結構進行修補。我們真的需要12家儲備銀行嗎？它們目前的布局（包括密蘇里州的兩家）合理嗎？從技術上講，單個儲備銀行仍由受美聯儲監管的私人成員銀行所有，這在政治上不是很尷尬嗎？美國政府問責局應該「審計」美聯儲，這一經常被提及的建議是否恰當？

我們每個擔當過重任的人，對什麼樣的組織變革是合乎邏輯的都有自己的想法。但變革可能很快會成為一種威脅——一個「修補匠」邀請另一個「修補匠」。在看似無害的改革提議之下，其實隱藏著別有用心的動機。

國會中一些人經常要求政府問責局對聯邦儲備理事會和聯邦公開市場委員會進行審計，真正意圖是明確的。它不是監督業務效率和確保準確核算支出。聯邦問責局已經對美聯儲的支出進行了審計，並私下對地區性聯邦儲備銀行的支出進行了審計。不如說，這是一種對政策施加影響的遊戲。

需要關注的大型的組織問題確實出現了，這不僅僅是對美聯儲而言，而是對所有參與銀行和金融監管的機構而言。權力重疊、政策有時前後矛盾的一系列金融機構，都是「歷史的意外」。貨幣監理署是在內戰期間批准成立國民銀行體系時成立的。1933年，在大蕭條期間銀行業崩潰後，州立特許銀行受到聯邦存款保險公司的監管。創建之初，美聯儲對其成員銀行（無論是全國性的還是國家特許的）擁有同樣的權力。直到20世紀70年代，它才獲得了對所有銀行控股公司的監管權。如今，這些公司擁有大型銀行的所有權。美國證券交易委員會擁有監管獨立投資銀行的權力，即使是在銀行控股公司內部，它也保留著對經紀人與代理商職能進行監管的職責，並對類似銀行的貨幣市場基金進行監管。美國證券交易委員會和美國商品期貨交易委員會都監管衍生品。保險公司受國家監管。包括對沖基金在內的一系列新金融機構都沒有指定的監管機構。

誰在監督全局？在2008年金融危機之前，最誠實的答案是：沒有人。由於在貨幣政策、銀行控股公司和總體金融穩定方面的職責性質，美聯儲有時承擔或試圖承擔主導角色，但這取決於特定的個性和興趣。

在某種程度上，目前的答案是聯邦穩定監督委員會，它於2010年創立了《多德-弗蘭克法》。在財政部長的支持下，它旨在促進金融機構之間的一致性以及合作，但效果不太好。加強共同規則制定的努力是有價值的，但力度不夠。重要的是，傳統銀行主導金融市場時所建立的監管體系，與現代金融的關鍵要素，即由交易、證券化和衍生品驅動的公司完全脫節。新的信貸實體履行類似銀行的職能。企業債務水平正在不可逆轉地上升，超出了現有監管的範圍。

據我所知，沒有任何機構主管、銀行家和其他經驗豐富的參與者不相信目前的體系存在嚴重的重疊和缺陷。它在監督和執行方面的過度和不一致，使金融系統容易受到操縱和崩潰。意識不到財政部長保爾森、蓋特納和主席伯南克在應對金融危機時的挫敗感的人，是無法讀懂他們的悲嘆的。

那麼該怎麼辦呢？尤其是我們該如何對待美聯儲？它在法律和實踐中負有最廣泛的責任。它獨自管理貨幣政策，控制貨幣供應和影響利率。它直接參与了龐大的政府證券市場。為實現其政策目標，它幾乎不受限制地進行買賣。它對大型銀行控股公司擁有直接的監管權。它與外國貨幣政策和監管機構保持聯繫。在緊急情況下，它可以集結大量資源。

美聯儲在銀行業和金融市場的參與範圍，以及它被國會和公眾視為「金融穩定的守護者」這一簡單事實——使美聯儲的職責實際上已經超出了法律明確列出的職責範圍，這是很自然的。

無論是在華盛頓，還是在地區性儲備銀行，美聯儲的人員配備都出現了增長，而且應該出現增長。這種增長已經超出了商業銀行的監管範圍，更廣泛地對金融體系進行了監管。但是，非正式的監督，無論多麼勝任，都不能等同於明確的職責和權威。美國聯邦儲備理事會領導層，無論是理事會還是地區性儲備銀行，有時都不情願——甚至是反對——承擔可能會削弱貨幣政策主要職責的監管努力。

美聯儲前主席珍妮特·耶倫的一則逸事再次說明了這一點。在對政府調查金融危機的證詞中，她被提醒，作為舊金山聯邦儲備銀行行長，她曾對次級抵押貸款的蔓延表示擔憂。舊金山是一個熱點地區，因此耶倫女士在相對較早的階段就關注到在其他地方未被注意到的信貸過剩，這或許是很自然的。這也證明了地區性儲備銀行的重要性。

問題自然就來了：「你對此做了什麼？」簡言之，答案是舊金山聯邦儲備銀行沒有權力。那麼華盛頓的美聯儲呢？它也沒有注意到這一點，即使耶倫和其他一兩個內部人士（悄悄地）提出了這個問題。這些活動不是發生在美聯儲監管下的銀行控股公司嗎？是的，但通常是在非銀行部門，如經紀自營商，這些領域的主要監管者是其他機構。

2010年11月，耶倫在接受金融危機調查委員會工作人員採訪時解釋道：「我們關注的是銀行體系，我認為我們沒有充分關注整個金融體系的風險。」

好吧！沒過多久，次級抵押貸款就傾覆了整個金融體系！

作為奧巴馬總統經濟復甦顧問委員會主席，在討論監管改革中，我有一席之位。我多次親歷金融危機，除了一致認同的需要更高的商業銀行資本標準、對金融市場的廣泛監管、由監管者來有序解決或關閉破產銀行，並符合最終清算的要求，我有兩個特別需要優先考慮的問題。

最有名的是所謂的「沃爾克規則」，它針對的是銀行的自營（即非客戶驅動）交易。這個簡單的想法是，受益於聯邦安全網保護的機構，不應該利用來之不易的公眾的廣泛理解和支持去進行投機。在危機期間，安全網的既定作用已經遠遠超出了為零售存款提供保險、為有償付能力的銀行提供美聯儲貼現。例如，問題資產救助計劃允許財政部使用納稅人的錢來穩定金融機構，甚至是汽車行業。新規則將通過非正式監督來充實內容，前提是五個相關機構可以就必要的法規達成一致。

政治現實是，每個機構都有自己的領導、員工、選區和國會委員會監督，每個機構對監督和執行都有不同程度的緊迫感。就沃爾克規則而言，經過五年時間，各方才達成一致，通過了一個長達數千頁的監管規定。

我的另一個貢獻更簡單、更直接。我覺得需要督促和裝備美聯儲，以有效和持續地履行其對金融體系穩定性的廣泛責任。為確保大家的注意力，我提議，總統應該指定，國會也應該確認，美聯儲七名理事會成員中的一名擔任負責監管的副主席。他或她將通過一份關於金融體系狀況的半年度報告，直接向國會負責。

對美聯儲主席來說，這可能有點兒尷尬。然而，制定規則和監督的責任將繼續由主席和理事會整體承擔。關鍵是，讓一名董事會成員依法明確負責監管，應該能確保整個系統不致逃避監督責任。

過了很長一段時間，這個職位才有人。蘭德爾·誇爾斯先生，我很想看看你是如何應對這項工作的。

更廣泛和更根本的組織問題是，如何解決機構之間的重疊和空白問題。

沃爾克聯盟發布了一份報告，列出了一種可能的方法。它將把金融系統的監督職能合併為一個實體，其董事會將包括每一個有關機構的代表。這個新實體可能由美聯儲負責監管的新副主席領導，或與之密切相關。為保持制衡，規則的制定（監管職能）可能由美聯儲主導，並接受聯邦穩定監督委員會或其他機構的審查和評論。

顯然，還可以考慮其他一些方法。在金融危機爆發之前，當時的財政部長保爾森試圖制定一種在某些方面類似的方法，也取得了一些成功。金融危機後，英國讓英格蘭銀行負責新成立的審慎監管局，實質上是將日常監管權與貨幣政策緊密聯繫在一起。其他方法在歐盟內部也存在爭議。

關鍵問題是，中央銀行應在多大程度上承擔監督、監管和管理的全部責任。有效性和效率需要鞏固，也需要考慮到獲得各種觀點和制衡的必要性。然而，由於中央銀行的內在利益在於市場穩定，它的監管和監督職責的範圍，以及其相對獨立於政治壓力，決定了它不能也不可能合理地退出積极參与。

英國的經驗是一堂生動的示範課。大約20年前，為恢復英國央行的業務獨立性，它的監管權被賦予了一個新的姊妹機構。實際的結果是，人們未能及時認識到潛在的市場過度行為，以及一家鮮為人知但十分激進的銀行倒閉時金融體系的脆弱。這令人遺憾。

英國政府迅速改弦更張，將監管職能完全重新置於英格蘭銀行的職責範圍內。

最近，一位朋友向我指出，迄今為止，美聯儲在主要聯邦機構中幾乎是獨一無二的，其基本組織和職責目前沒有受到特朗普政府的威脅。

我想，多年來，美聯儲實際上一直受到國會和總統的尊重。在人們對政府的信任度低得危險的環境下，美聯儲仍保持著極高的可信度。就此而言，它是一項國家資產。

它不是不可問責的。

它不是沒有錯誤的。

它確實需要國會的關注，以確保它有能力對其職責保持負責任的、有效率的管理。

而且，它確實需要遠離黨派政治。

總之，在動蕩時期，它仍然是國家的一項寶貴資產。

良好的政府

良好的政府——這是一個今天我們不常聽到的短語。

如果我們聽到這一短語，可能會想到羅納德·里根的格言：「問題在於政府。」在結束這本書前，我可以非常肯定地說：我們引以為傲的民主政府，確實在各個層面都遇到了麻煩。

一次又一次的民意調查，已經傳遞出了這一信息。只有大約20％的人相信，聯邦政府在大多數情況下會做正確的事情。國會在民意方面的表現更糟。甚至法院和媒體，所謂民主政府的第四部門，也名聲不佳。

這不僅僅是民意測驗和民眾觀點的問題。著名的公共行政教授保羅·萊特在為沃爾克聯盟撰寫的一篇論文中指出，自21世紀初至今，美國政府表現出了48次非常明顯的問題，其重要性足以引起全國媒體的極大興趣。他的例子包括，本來可以預測「9·11」襲擊，但事前沒能協調已知情報；無法對新奧爾良卡特里娜颶風做出有效反應；墨西哥灣石油鑽井平台檢查不充分；在我從事的領域，無法在2008年崩潰前明白和預見金融系統的脆弱性。自他2015年發表論文以來，這樣的例子不勝枚舉。

我明白，在我們生活的這個複雜、相互依存的世界中，一些管理失誤是不可避免的。政策間存在衝突。政治——粗俗的選舉政治——會影響政府管理。但萊特教授的仔細分析指出了一些令人痛苦的結論。隨著時間的推移，問題的數量可能還會增加，這可能是因為政府試圖做的超出了其資源和能力所能承受的。這一趨勢似乎存在於各屆政府，無論是共和黨還是民主黨。原因千差萬別：政策有時會被誤解，財政和人力資源不足，負責任的組織在結構和領導力上都很薄弱。

我們不應該也不能容忍擴大公共管理嚴重失誤的記錄——如果我們想恢復對政府的尊重和信任，以及對政府使命的尊重，就不能這樣做。

羅納德·里根在指出政府的失敗，並認為其規模過大時，也隱晦地承認，政府實際上是必要的。他當然支持為國家安全提供資源，軍隊和情報機構在聯邦預算中所佔的份額巨大。他沒有發起結束社會保障或某種形式的醫療保險的運動。他也不想關閉疾病控制中心和國家衛生研究所等機構，這些機構保護我們免受流行病的侵襲，並為識別、治療和預防疾病所需的研究提供資金。

我們可以也應該討論政府的規模、職責範圍，以及哪些項目值得融資。我們還需要一個有效和公平的稅收制度，來為我們認為所需要的項目買單。

這些都關係到政治進程。一旦它們被決定，就應當由行政和管理來實施。200多年前，亞歷山大·漢密爾頓在他的《聯邦黨人文集》中指出：好的行政是好政府的關鍵。今天，不同以往的是：複雜性、迅速變化的技術、項目的多樣性、政治和遊說壓力的強度等。

70年前，我父親遇到的地方政府問題比較簡單，他以為公共服務和做好本職工作為榮。作為一名工程師，他將政府視為一門科學，一門需要嚴格訓練、專業知識和嚴明紀律才能成功實踐的科學。他的這種方法論很好地服務於他所在城市的市民和納稅人。

美國政府——地方、州和聯邦各級——花費了接近我們總經濟產出的40％。如何識別我們的需求，以及如何有效地滿足需求，這是一個巨大的挑戰，它需要特殊的技能、複雜的技術，以及最重要的——良好的判斷力。

為應對這一挑戰，聯邦政府如今僱用的人數與我1962年加入肯尼迪政府時的人數差不多。（與此同時，美國人口幾乎翻了一番。國內生產總值和聯邦支出已飆升至1962年的30多倍。）今天，政府的工作依賴於外購，或外包給私人企業和一些非營利組織，外包的項目既包括重複和常規的操作，也包括一些可以想像的最高的技術挑戰——安全、空間、國民健康、環境等。

我們是否正在做我們能做的和必須做的，以合理地確保這些工作做得很好？

誰真正有能力判斷哪些工作可以外包？哪些工作必須自己做？我們如何指導和監督成千上萬的承包商？當然，這需要教育、經驗，而且最重要的是，對把事情做好的關注和重視。以基礎設施需求的直接挑戰為例，我們對此說得很多，但做得很少。

我們應該建造或重建什麼？良好的公共政策和效率的提高，需要在多大程度上依賴聯邦、州、地方和私人的共同努力？我們有合適的經理人嗎？他們接受過適當的培訓和教育嗎？

我們能對成本做出可靠的估計嗎？我擔心，答案往往是否定的。這並不是說，歷屆政府都沒能在口頭上表示改革的必要性。根據我的經驗，尼克松總統強調「依據目標進行管理」，這是當時商業顧問的時髦做法。

卡特總統稱讚「零基」預算。柯林頓總統指派副總統戈爾進行一項更全面的「重塑政府」的工作。喬治·沃克·布希進行了一次重大的結構性努力，將相關機構合併為一個新的國土安全部，但未能保持勝任要求的領導力。

一個世紀前，我們沒有民意調查。政府更小，職責範圍更小。以今天的標準來看，當時的技術相當「原始」。但是，對政府的抱怨可以追溯到共和國的誕生。有時，腐敗削弱了人們對公平和能力的信心。最終出現了回應，通常是在幾屆政府中傳播。

1881年，詹姆斯·加菲爾德總統被暗殺，推動了公務員制度的改革。最早的獨立機構可以追溯到19世紀。共和黨人西奧多·羅斯福和民主黨人伍德羅·威爾遜都對有效的政府持有強烈鮮明的觀點，前者主要關注國家公園和反托拉斯政策等廣泛問題，後者主要專註政府管理，尤其是美聯儲。20世紀30年代的新政，以及20世紀40年代末和50年代杜魯門總統和艾森豪威爾總統授意下的赫伯特·胡佛，在很大程度上建立了我們今天的組織和人員結構。

學校尤其是大學在「良好的政府」中扮演著重要角色。公共管理項目激增，尤其是在國家資助的大學，但在一些最古老和最成熟的大學也是如此。哈佛大學、普林斯頓大學、耶魯大學——常春藤聯盟的三巨頭——得到了大批捐贈，以發展它們自己的新項目。

可悲的是，幾十年來發展起來的那種活力和主動性，今天已經消失了。大學捐款和教授職位更有可能用於政策問題的討論，包括對外交和國際事務或社會項目利弊的討論和辯論。國家教育政策、國際合作和其他具有挑戰性的課題，吸引了學者和學生的關注。但單靠政策，無論其構思多麼高明，都無法解決問題。

我的請求很簡單。歸根結底，好的政策取決於好的管理。這是我在2013年創立的無黨派的沃爾克聯盟的核心信條和使命。通過贊助公共管理方面的研究，通過將領先的公務員和行政管理專家聚集在一起，我們希望探索在聯邦、州和地方各級培養更高效的政府的新方法。

幸運的是，有證據表明，公共服務的挑戰對至少一小部分有才華的年輕人仍然具有吸引力，這些人要麼在政府部門工作不久，要麼剛剛開始計劃和設計職業生涯。他們有一個共同的擔憂。

是否有相關的培訓項目？大學課程是否與新型需求相關？甚至，在所需的方法和人才方面是否存在共識？如何將包括大數據在內的新技術應用於管理問題？什麼應該自己做，什麼應該外包？鑒於今天的科技和生活方式，是否需要認真審視行政部門的架構？

在這本書的前面，我指出，對於我主持的兩個國家公共服務委員會提出的實質性建議所得到的回應，我深感失望。在那些日子裡，我們認為一場無聲的危機正在醞釀。今天，我們所看到的危機已不再是平靜的。

今天，在我們國家政治的喧囂和憤怒中——政府信任遭受侵蝕，聯邦、州和地方政府之間顯然需要合作。技術引發了挑戰——恢復人們對有效公共管理的興趣，這一呼籲是否能得到回應？

展望

不能自拔地，我帶著深深的憂慮結束了這本書。朝著開放的民主社會前進的浪潮——我曾經生活和服務的世界——似乎正在消退。

歐洲部分地區正在響應專制領導。拉丁美洲一些國家正在努力建立持續強大的民主國家，但仍承受著經濟反覆崩潰的負擔。非洲和亞洲的巨大潛力經常被腐敗這個「發展的毒瘤」削弱。可能最重要的是，亞洲大國們似乎決定建立新型的經濟和政治模式。在美國國內，根深蒂固的經濟、社會和文化分歧，已經侵蝕了人們對民主進程的信任。

對媒體和科學的攻擊——實際上是對任何一種專業知識或既定事實的攻擊——阻礙了我們的領導能力。環境和移民政策的關鍵問題，還沒有得到根本解決。長期建立的貿易和國家安全機構，正日益受到威脅。

今天，也許是時候記住我們的國家曾經受到的挑戰了。在我生命的90年里，我們經歷了大蕭條、世界大戰、暗殺、在越南和中東等地的不必要的且效果適得其反的戰爭、惡性的種族關係、兩位數的通貨膨脹、恐怖襲擊……

我的母親於1990年去世，她活了將近100年。我記得，我在早些時候偶爾感到絕望時，曾向她哀嘆：「我們引以為豪的國家將走向何方？為什麼我們不能把事情做好？」

她對我的回答，仍然是唯一令人信服的答案：

「美國是世界歷史上有著健全法律制度的民主國家。在200年的時間裡，它經歷了很多，卻仍然存活了下來。回去工作吧。」

—End—

本文選編自《堅定不移》