中國古代「財政監督」制度特徵：無所不勾，無所不比

「財政」是國家和政府的收支活動，是體現國家治理的重要形式和手段。在中國古籍中雖然較少直接出現「財政」一詞，但「國用」「國計」「度支」「理財」等多指此意。中國歷代統治者對財政工作都特別重視，也深諳加強財政運行監督的重要性。

新華社資料圖

上計制度

「上計」是中國古代特有的經濟管理制度，早在西周時期，這項制度就已經開始了。《周禮·天官》記載：「歲終則令百官府各正其治，受其會，聽其致事而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治，而誅賞之。」意思是：每到年終就命令各級官吏糾正管理中存在的問題，接受上級考核，聽取他們對各自政情的彙報，然後請示國君對有功者加以提拔，對有罪者加以懲處；每隔三年，對官吏的政績進行一次全面考核，將無政績者撤職懲罰，將政績突出者提拔獎勵。這裡強調的是對官員的監督考核，但基礎是「受其會」，也就是接受地方官吏對工作的全面彙報，重點是各種財會資料的匯總，這種彙報就是上計制度的雛形。

春秋戰國時期諸侯割據，周王失去對地方的控制，無法接受地方上計，但各諸侯國參照了周王的做法，接受管轄區域內地方上計，將每年一次的上計稱「歲計」，每三年一次的上計稱「大計」。戰國時秦國制定《金布律》，同樣強調了財政收入情況，要求更為具體。

漢朝專門制定了《上計律》，對這項制度進一步規範。漢朝對上計制度非常重視，皇帝經常舉行盛大儀式接受各郡國的集體上計，也經常親自召見郡國的上計吏，詢問有關情況。對於「集簿」的編製，不僅要求必須準確，不能有水分，而且還要求必須有時效性，在規定時間內完成相關統計，否則將對郡太守、國相、上計吏等相關人員進行處罰。

秦漢以後，上計制度仍然存在，但具體內容不斷發生變化。

御史制度

在秦朝，主管上計工作的官員是柱下史，即最早的御史。秦朝的御史以御史大夫為首，地位僅次於丞相，其屬官進駐朝廷各官署，監督財政運行狀況和朝廷制定的經濟法規執行情況是其日常工作之一，他們同時也負責審查地方呈報的財政收支情況和會計賬本。

到了漢朝，御史制度得到進一步發展，御史大夫作為御史的首長，地位進一步提高，丞相職位出現空缺，通常由御史大夫升任，御史大夫與丞相合稱「兩府」。漢代還成立了御史台，由御史中丞具體負責，在朝廷領導侍御史，在地方督導刺史，承擔監察重任。為了加強對地方的監察，漢代將全國劃分為十餘個州刺史部，由刺史負責，督察所轄各郡國。刺史品秩雖然不高，卻直接監督郡太守和國相，監督各郡國的日常運行情況，其中與財政相關的各種事項也是其監察職責之一。

隋唐時期，御史制度繼續發展，御史台的重要性不斷提升。唐朝御史台監督範圍擴展至縣一級，並進一步強化了對經濟工作的監督。唐朝御史台機構龐大，下設台院、殿院和察院，職責進一步分工細化，除對各級官員進行普通的行政監察外，還重點加強了對倉廩、藏庫的監察以及對地方財政運行情況的監察，並根據需要，直接派御史充任租庸使、稅青苗地錢使、鹽鐵轉運使、鑄錢使等，從財政收支、稅收、金融等方面全面介入。除日常性監督外，御史台還派出御史在各地方開展察訪，及時發現經濟領域裡的犯罪行為，重點是有無額外加徵稅賦、官員有無中飽私囊等，一經發現便予以彈劾。唐朝完善的御史制度對國家財政運行提供了強有力保障，唐朝遭受安史之亂的嚴重破壞而沒有馬上滅亡，與這一套財政監督和保障機制發揮的重要作用密不可分。

宋朝以後，朝廷在御史制度的基礎上建立起多重財政監督機制。宋朝的御史可以直接稽查財政收支賬本，發現問題，直接依法查處。元朝時，御史制度又有創新，在地方上也設置了御史台，重點實施地方財政監督之責，同時還設立了肅政廉訪使，分駐全國22個監察區，與御史台相互配合，對包括地方經濟發展在內的各項事務進行全面監督。明清時期，朝廷設置了都察院和六部給事中，其構成主體是各類有具體分工的御史，都察院還領導著分設於各地的監察御史，由於機構更為細化，人員更為充實，其監督效力也更加提高。

勾覆制度

監督經濟和財政運行情況不同於普通的行政監察，需要有專業的知識和手段。三國時期，曹魏設置比部曹，是尚書台內設的諸曹之一，對度支、庫部、倉部、民曹等經濟和財政部門進行審計監督，審計對象包括財政收入、經費支給和使用、重要工程建設進度等，比部曹成為最早的專業審計部門。此後，比部曹或比部始終存在，雖然隸屬關係不斷調整，但其審計方面的職能日漸清晰。隋朝時，比部隸屬於三省六部之一的都官部，它獨立於財政部門之外，對財政運行情況、經費使用情況等進行全面審計監督，這種監督也稱為「勾覆」。

勾覆制度在唐朝更為成熟，負責勾覆的比部隸屬刑部，最高官員為郎中，下設員外郎、主事、令史、書令史、計史、掌固等，在州、縣司法部門中也設有專門負責勾覆的官員，使審計範圍延伸至基層，涵蓋了財政收入與支出的各方面，收入方面包括各種稅賦收入、罰沒收入等，支出方面包括朝廷和地方的經費支出、薪俸支出、賞賜支出、工程營建支出以及軍用支出等。無論朝廷還是地方，無論行政還是軍事，「無所不勾，無所不比」，使審計的觸角深入到經濟、財政運行的各個角落。

唐朝勾覆制度非常細緻和全面，對完成時間、報審程序等都有明確而嚴格的要求，對勾覆中發現的問題也都有具體的處置辦法。比如，未能按照要求時限上報報表而影響到勾覆工作如期進行，或者採取弄虛作假手段，提供不實數據，發生上述這些情況都要對相關責任人員進行處罰，情況嚴重者將被革職或治罪。發現地方截留財政收入的，或者因為不按章辦事造成財務虧欠的，相關官員也要治罪。負責勾覆工作的比部官員也要受到紀律的約束和考核。

宋朝的全國最高財政機構是鹽鐵、度支、戶部三司，其下設有三部勾院和都磨勘司，對部分重要財務收支可以開展事前審計。除此之外，都憑由司、都理欠司、諸軍諸司專勾司、提舉在京諸司庫務司、內藏庫等也具備審計職能。後來三司撤除，審計職能大多集中於刑部下設的比部，採取「月計、計考、歲會」等形式匯總各類審計結果，形成最終審計意見。明朝以後撤銷了比部，比部承擔的「外部審計」有所淡化，但各類「內部審計」機製得到發展，如清代的六科給事中兼領審計、督撫和道員兼領審計等，成為以審計手段監督財政運行的新特點。（作者為文史學者）

（原標題：中國古代「財政監督」制度特徵）

來源： 北京日報 作者：陳忠海

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