5月28日至30日，以“绿色、低碳、发展、创新——面向未来的城市合作”为主题的世界市长对话·上海暨2025年上海国际友好城市合作论坛在上海举行。来自22个国家的26个友城代表团约100位嘉宾应邀出席、齐聚申城，围绕“绿色低碳赋能城市持续发展”“青年活力激发城市创新未来”两大议题展开对话。
作为中国改革开放的前沿重镇、世界观察中国的重要窗口，上海市及相关区已与全球59个国家的95个城市缔结友好关系，形成遍布全球的“国际朋友圈”。世界市长对话·上海暨2025年上海国际友好城市合作论坛，不仅彰显了上海践行人类命运共同体理念的主动担当，更以一系列务实合作，为国际城市合作提供“中国方案”“上海经验”。上海友城论坛在城市外交中的作用是什么？“世界市长对话”将上海友城论坛纳入，会发生怎样的效应？中国的城市外交将给全球治理带来哪些影响？大江东工作室专访了上海国际问题研究院世界与上海研究中心执行主任、研究员王玉柱。
上海国际问题研究院王玉柱研究员。受访者供图
大江东：上海友城论坛至今已经举办四届，纳入“世界市长对话”还是第一次，这样的举办方式会发生怎样的效应？在当前国际形势复杂多变的背景下，这两项活动会向世界传递什么信息？
王玉柱：“世界市长对话”是国家外交重要的系列活动，在杭州、南宁等国内多个城市举办过，在国际上具有广泛的影响力和感召力。“世界市长对话·上海”为上海友城论坛注入了新活力，有助于打破既有友城机制的局限，不断拓展和优化城市外交的国际合作网络。
既有友城合作机制下，一些地方政府在友城对象和合作领域选择上的能力和空间均受到较大限制。“世界市长对话”将赋能和革新城市外交，推动构建更为广阔的合作网络，对标更具标杆意义的国际城市，通过务实导向的合作实现城市外交能级的有效提升。
两项活动共同搭建起国际合作的“韧性共同体”。传统区域合作多依赖地缘纽带或制度约束，而“韧性共同体”更强调能力共建。我认为，友城迈向“韧性共同体”，有三个关键转变：合作动力从“危机应对”转向“风险预防”，合作内容从“资源共享”升级为“标准共研”，合作方式从“政府主导”扩展至“社会共创”。
在全球化受到逆潮冲击的困难时刻，国家和上海市通过此次活动，将传递三个坚定而清晰的信号：以城市为节点构建“去中心化”合作网络，展现中国的开放韧性；探索人工智能时代的合作新范式，体现中国的创新包容；向发展中国家友城提供城市治理方案，彰显中国的务实担当。
大江东：上海作为中国最早开展城市外交的城市之一，与全球友城开展了形式多样的交往，经贸往来频繁，人文交流密集。上海友城论坛在城市外交中的作用是什么？
王玉柱：首届上海友城论坛要追溯到2019年，上海借助中国国际进口博览会的平台开启了由地方主导的城市外交。迄今，上海已举办四届友城论坛，即便在新冠疫情全球大流行期间也未曾中断，为的就是通过友城论坛向世界展示上海对外交往的意愿，释放缔结全球友谊的善意，展现中国人民对外开放的信心和韧性。
在国家层面，中国国际友好城市大会已有10多年的举办历史，上海也曾在2010年世博会期间承办过该大会，积累了丰硕成果和举办经验，为上海的友城论坛树立了学习的典范和参考的模版。作为由地方主导的城市外交活动，友城论坛的举办体现了上海对外城市交往的创新探索。
国际友好城市交往与国家总体外交相辅相成。可以从我国多层次对外交往体系完善角度，去理解城市外交的桥梁和纽带角色。从交往层级上看，国家、城市和民间分别发挥宏观、中观和微观三重角色。国家层面的交往属于上层建筑，注重宏观层面的战略设计；民间层面的交往是微观基础，体现民众自发交往内动力，拉近国民心灵。城市外交处于中观层面，能够发挥地方在对外交往中的主动性和灵活性。国之交在于民相亲，城市外交是“国之交”和“民相亲”的中间桥梁和链接纽带。
如果说首届上海友城论坛是“点状突破”，办到今年第四届，已经在机制化、品牌化、平台化方面取得成果，可以说初步实现了城市外交的“系统集成”。纵观全球，结对的国际友城成千上万，但能形成机制化、多边化对话平台的少之又少。目前，诸多友好城市间交往还限于礼节性、形式上的，比如说一座城市的管理者出访，和当地签订友好协议，但缺乏务实性和可持续性的合作基础作为支撑，久而久之，就会出现友城交往流于形式、友城资源“沉睡”的现象。上海举办友城论坛，就是要唤醒和盘活友城资源，服务国家高水平对外开放和国家外交的大局。
友城论坛的作用在于三重维度：一是空间聚合，将上海与全球友城的合作需求纳入统一议程；二是领域贯通，从传统的经贸文旅拓展到城市治理、民生供给、双碳战略等议题；三是规则创新，比如由地方政府主导的国际城市数字化规范的倡议等。这种从“双边联谊”到“多边规则塑造”的跃升，体现了中国城市参与全球治理的范式转变。从这个意义上看，上海举办友城论坛，是践行推进高水平对外开放战略部署的重要创新实践。
世界市长对话·上海暨2025年上海国际友好城市合作论坛与会代表合影。上海市政府外办供图
大江东：有观点认为友城合作易受国际政治波动影响，您如何评估其可持续性？在国际贸易摩擦争端不断的当下，如何发挥国际友城在经贸方面的“润滑剂”作用？
王玉柱：确实存在“政冷城热”的现象。尽管美国联邦政府推动对华贸易脱钩，但地方和民间层面的交往仍在继续，相关合作以具体项目为载体、以呼应民间需求为导向，具备更强的抗干扰能力。比如，上海港—洛杉矶港绿色航运走廊等项目合作，更具有务实导向性，更能体现商业界和民意基础。这也印证了城市外交的“锚定效应”——当国家间关系出现波动时，城市层面的务实合作往往能成为稳定器。
国际贸易摩擦本质是国家间利益博弈的产物，而城市作为经济要素流动的枢纽，可通过“非政治化”的务实合作开辟“第二赛道”。上海作为国家对外交往的地方代表之一，在这方面着力破题，具体从三方面推进机制创新：
一是建立“直通渠道”。例如较早与上海结好的欧洲城市荷兰鹿特丹，双方在1979年签约结好，从港务合作起步，如今已延伸到园艺种植、污水处理、绿色能源更新换代、垂直建筑社区建设等领域，中国商品从上海港源源不断运到鹿特丹港，再分销到欧洲大陆。
二是推动标准互认。比如，上海可推动长三角区域和友城签订“工业品快速准入协议”，对机电产品、医疗器械等大类商品实行“一地认证、全域通行”，直接降低企业合规成本。
三是深化产业链协作。例如，上海与迪拜在区块链大数据领域、与首尔在集成电路及高端装备领域、与釜山在航运及电子科技领域、与马尼拉在金融科技领域、与曼谷在生物医药及高端医疗领域、与米兰在创意设计领域等的合作，探索成立各个重点合作领域的科技产业联盟。
此外，城市间可探索“小多边”贸易规则试验。这种“去政治化、强功能性”的城际合作，或许能为重塑全球化的新格局提供实践范本。
大江东：“世界市长对话”和友城论坛能为上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市建设带来什么？上海在国际合作与人文交流中可以发挥哪些作用？
王玉柱：我们不否认也不回避，上海在建设社会主义现代化国际大都市进程中面临的困难和挑战。对标国际上较为成熟发达的城市体，比如我们常说的“纽伦巴东新”（纽约、伦敦、巴黎、东京、新加坡），从他们的发展轨迹中可以找到可资借鉴的经验。更为重要的是，随着城市交流走向深入，将涌现越来越多的合作成果，建立起友城之间的互信合作机制，进一步推动友城资源服务上海的“五个中心”建设，服务上海的更高水平开放发展。
为此，我认为应当更加注重论坛之外的深层次交往。一些外宾对中国的了解一直处于抽象层面，随着中国日益强大，中国国际形象受西方刻板的负面叙事影响较大。他们对于中国的认知大多处于抽象层面，缺乏从具象化层面去了解和认识更加生动而真实的中国。上海可以作为一个具象化的样本，直观地呈现中国特色社会主义事业不断涌现的富强、民主、文明、美丽的新风貌。外国友人不仅要看陆家嘴的高楼林立，也要看上海的历史文化街区，到全过程人民民主基层实践点去体验，寻找这座城市的历史脉络和发展逻辑。只有看到真实全面的上海，读懂中国式现代化上海实践，通过多走多看多交流，感受具象化的中国，才能更好消除误解、打破隔阂。
对于诸多发展中国家城市而言，上海更是一部改革和发展的生动教科书。浦东开发开放能够向他们更好地展示改革开放后的上海，如何从保税区加工贸易开始，逐步发展成拥有大飞机、半导体和新能源汽车产业集群的社会主义现代化建设引领区的生动实践，让他们能够感受到中国式现代化所奉行的开放发展理念的生动逻辑。
大江东：随着中外友城合作不断深化，未来会发生哪些新的变化？
王玉柱：城市外交第一阶段是经贸互补，第二阶段是文化互鉴，第三阶段将是治理互信。
交往，往往从文旅领域的合作开始，比如上海与日韩等国城市缔结友城后，文旅交流显著增加，城市之间开通直航航班，进一步带动相关产业发展。近年来，我国扩大免签国家范围，放宽优化外国人过境免签政策，带来了十分积极的变化。比如在上海，优化边境、入境服务让外籍人士入境更加“丝滑”，吸引了大批韩国游客到上海旅游。他们到大韩民国临时政府旧址打卡，感受上海弄堂里巷的烟火气，还产生对国内其他地区文旅交流的溢出效应，比如扩展到长三角周边地区甚至中西部热点地区旅游。客流、商品流、资金流的加速流通，必然会推动进一步的技术流流通和深层次交往。
未来，友城合作可能出现三种新形态：一是“城市功能模块化输出”，比如将上海的“一网通办”系统适配后移植到友好城市；二是“多城联合立法实验”，针对自动驾驶、人工智能伦理等前沿领域，友城群可率先开展监管试点；三是“非国家行为体网络”，比如跨国企业、国际非政府组织通过友城论坛建立直接合作通道。这些实践将丰富中国参与全球治理的话语资源——在互鉴合作中，国外城市深入理解我们建设人民城市的发展观、治理观，借鉴中国的城市更新模式，参照进博会标准设立某个区域的商品展等，这些实质上都是中国特色治理经验的柔性传播。
