城市与区域治理研究院 苏志勇/文
5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），标志着城市更新顶层设计框架基本形成。5月20日国新办召开新闻发布会，住屋城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部、金融监管总局有关负责人就《意见》出台相关情况作了详细介绍，进一步明确了城市更新工作的实施路径。
住屋城乡建设部副部长秦海翔在新闻发布会上表示，当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展。
近年来，住屋城乡建设部会同有关部门，通过政策引领、试点探索和项目实践，推进城市更新机制创新，在此基础上，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排。作为推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，《意见》明确了城市更新行动的主要目标，部署了八项重点任务和六大保障支撑，成为推进城市更新行动的纲领性文件。
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推进路径：
政策引领—试点探索—项目实践
秦海翔在新闻发布会上表示，“近年来，住屋城乡建设部会同有关部门，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，出政策、推试点、抓项目，指导各地实施城市更新行动，取得了积极成效，也积累了很多好的经验。《意见》充分考虑地方实际，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排”。由此可见，《意见》出台经历了多年探索和实践经验积累。
首先，从框架搭建到精准施策，全面构建城市更新政策体系。顶层设计方面，住屋城乡建设部自2021年起密集出台政策文件，明确城市更新底线要求。2021年8月发布《关于在实施城市更新行动防止大拆大建问题的通知》，首次提出“留改拆并举、以保留利用提升为主”的原则，划定一系列硬性指标。2023年7月进一步细化政策，强调“微改造”导向，要求建筑功能转换需符合规划用途管制。专项政策配套方面，2020年出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确“基础类、完善类、提升类”改造标准；2024年发布《历史文化街区保护利用可复制经验做法清单》，对保护修缮、提升人居环境、发挥遗产价值、创新制度机制等四方面的典型经验做法进行推广。
其次，从区域试验到模式探索，城市更新试点逐渐铺开。2021年，住屋城乡建设部启动首批21个城市更新试点，覆盖东中西部不同类型城市。在试点过程中，这些城市在政策机制创新、生态修复、文化保护、科技赋能、多元参与等方面积累了丰富经验。例如深圳，探索“政府引导+市场运作”模式，完成大冲村改造等标志性项目，实现土地集约利用；重庆红育坡片区通过“居民共治+长效管理”机制，整合社会资本完成老旧小区改造；宁波将城市体检纳入政府考核，建立“问题-行动-项目”转化机制，通过数字化平台跟踪项目成效。住屋城乡建设部将各地城市更新典型案例和做法进行分类汇集，形成可复制经验加以推广。
第三，从单点突破到系统集成，项目实践不断深化。重点领域攻坚围绕既有建筑改造、完整社区建设和基础设施升级，通过项目实践取得重要突破。既有建筑改造方面，截至2024年底累计实施建筑节能改造4.46亿平方米，加装电梯13万部，惠及老年群体超3000万人；完整社区建设方面，为106个试点社区配建养老托育设施；基础设施升级方面，已累计建设改造各类市政管网50万公里，消除城市的易涝积水点4800个。
此外，在长效机制构建方面，初步建立起安全管控体系，建立了城市体检制度，310个城市完成“体检-诊断-治理”闭环；初步形成市场化机制，推广reits融资，2024年发行城市更新reits规模超800亿元，涵盖老旧厂区、保障房等项目。
这一政策体系的形成，标志着我国城市更新从“规模扩张”转向“质量提升”，为2030年实现城市功能完善、人居环境优化目标奠定了制度基础。
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重点任务聚焦“四好”建设
《意见》明确提出了八项重点任务，包括，加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。这八项重点任务则主要围绕“四好”建设展开。
新闻发布会上，秦海翔详细阐述了城市更新中的“四好”建设目标。好房子建设，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。稳妥推进危险住屋改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。好小区建设，主要是推进城镇老旧小区整治改造，更新改造老化管线管道，整治小区及周边的环境，加强改造的质量安全监管，完善长效的管理机制，来持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。好社区建设，主要是推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，推进老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，盘活利用老旧厂区，积极推进城中村改造。好城区建设，主要是完善城市功能，建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，加强城市基础设施的建设和改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径，让历史文化与现代生活融为一体，相得益彰。
好房子、好小区、好社区、好城区是城市高质量发展中层层递进、相互支撑的四个维度，四者构成从“点-线-面-体”的立体化更新框架，其中“好房子”是“四好”建设的基础单元。在城市更新中，既要确保新建项目符合“好房子”标准，更要通过系统性改造让老项目同样成为安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，实现从“住有所居”到“住有优居”的跨越。
城市更新为“好房子”建设提供空间载体和政策支持，而“好房子”作为更新成果的具象化体现，反哺城市功能完善与人居环境优化。二者通过“空间重塑-功能升级-制度创新”的闭环，推动城市更新从“量”的扩张到“质”的跃升。
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守住“安全、生态、文脉”底线
在城市更新中，安全、生态、文脉是三条不可逾越的底线，共同构成城市高质量发展的根基。
首先是安全底线，核心目标是保障城市运行安全，防范系统性风险。建筑安全方面，《意见》创新性提出“房屋使用全生命周期安全管理制度”，明确要落实房屋使用安全主体责任和监管责任，加强房屋安全日常巡查和安全体检，及时发现和处置安全隐患。探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。完善住宅专项维修资金政策，推动建立完善既有房屋安全管理公共资金筹集、管理、使用模式。要求严格落实产权人主体责任，建立日常巡查、安全体检、隐患处置的闭环机制。基础设施安全方面，全面排查燃气、供水、排水等老化管线，2019年~2024年改造提升各类老化管线36万公里，2025年计划更新燃气管道3.5万公里，供水管网4.2万公里，推进地下综合管廊建设，实施城市生命线安全工程。
其次是生态底线，核心目标是修复生态，推动低碳发展。生态底线是城市更新中不可逾越的刚性约束，旨在保障城市生态安全、维护生物多样性、促进低碳发展。其中包括：生态空间底线——通过国土空间规划“一张图”系统，将生态空间纳入强制管控范围；生态质量底线——设定大气、水体、土壤质量最低标准；生态功能底线——维持水源涵养、气候调节等核心功能，控制开发强度。“十四五”以来，住屋城乡建设部持续推进海绵城市建设，推进城市黑臭水体治理和污水管网补短板，推动生活垃圾分类提质增效。地级及以上城市建成区的黑臭水体基本消除，促进城市生态环境改善和绿色低碳发展，海绵城市建设取得明显成效。
最后是文脉底线。《意见》提出建立以居民微主体的保护实施机制，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升。全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长王凯认为，必须坚持保护优先，在此基础上，进一步探索历史文化资源活化利用路径，在更新中更多采用“微改造”的绣花功夫，推进历史文化和现代风貌有机结合，同时积极推进历史文化元素创造性转化，与文化隶属、文旅体验等相互融合，将文化势能转化为高质量发展的新动能。
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六大保障机制护航
《意见》围绕体制机制创新，提出六大支撑保障措施，即：建立健全城市更新机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，健全法规标准。这些保障措施为城市更新系统性推进提供全方位支撑。
一是建立健全城市更新实施机制。在推进机制上，建立“城市体检—规划—实施”的一体化机制，通过城市体检发现问题并制定更新专项规划，形成“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系；在政策协同上，强化多部门协作，明确责任分工，确保规划、用地、资金等政策协同发力。例如，自然资源部通过国土空间规划“一张图”统筹存量资源资产调查和规划衔接。
二是完善用地政策。在存量土地盘活上，支持零星用地整合、土地混合利用及用途转换，例如老旧小区边角地优先用于公共服务设施建设，简化规划调整程序。在激励政策上，通过容积率奖励鼓励保留历史建筑或增加公益性设施；允许复合利用土地（如绿地下建停车场），提升土地利用效率。在权属管理上，优化不动产登记制度，推动低效用地盘活和地价计收规则改革。
三是建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落实房屋安全主体责任，加强日常巡查和定期体检，重点推进危房改造。完善住宅专项维修资金政策，探索市场化手段保障房屋质量安全。
四是健全多元化投融资方式。构建“中央投资+专项债+社会资本”多元投入体系。在财政支持方面，中央财政通过补助资金、超长期特别国债、专项债等支持项目，将于今年 6月底前下达 2025年城市更新专项中央预算内投资计划。地方财政通过税费减免（如企业所得税“三免三减半”）提供支持。在金融创新方面，鼓励政策性银行提供贷款，推动reits、资产证券化等市场化融资；探索ppp模式吸引社会资本参与。国家发改委相关负责人在新闻发布会上强调，要充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金（reits）等作用。引导支持政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设。
五是建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。在城市更新实施过程中，由政府统筹规划，企业参与特许经营（如老旧厂区改造），社区和居民共同维护改造成果。探索城市更新市场化路径，支持产权人自主更新，鼓励社会资本通过功能转换（如工业遗产改造为文创空间）激活存量资产。
六是健全法规标准。推动城市更新立法，明确规划、用地、资金等管理要求；金融监管总局将出台《城市更新项目贷款管理办法》，规范融资流程。强化工程质量和安全标准，如完善地下管网建设运维制度，加强文化遗产保护前置机制。
六大支撑保障从机制、用地、安全、资金、模式到法规，系统覆盖了城市更新的关键环节，旨在破解“大拆大建”依赖，转向精细化、可持续的存量更新路径，通过制度创新破解了“钱从哪来、地怎么用、事如何管”等核心难题，为城市更新提供了系统解决方案。
