陳淑英《台灣政策法》事關亞洲安全與穩定，美國朝野均需謹慎對待

【《台灣政策法》事關亞洲安全與穩定，美國朝野均需謹慎對待】

陳淑英 美國華盛頓大學獨立學者

18學者評「《台灣政策法》與中美博弈」系列第16篇

編者按

趙全勝《海外看世界》主編：

美國國會正在醞釀待通過的《台灣政策法》無疑將引發中美關係和台海的又一輪危機。我們這次以【《台灣政策法》與中美博弈】為題，邀請了18位來自美國、中國、日本和新加坡的學者參與快評。

參與本次快評的學者及所在單位：

蒲曉宇 美國內華達大學

熊達雲 日本山梨學院大學

趙全勝 美國美利堅大學

章念馳 上海東亞研究所

殷燕軍 日本關東學院大學

王在邦 太和智庫

趙宏偉 日本法政大學

達巍 清華大學

孫太一 美國克里斯多夫紐波特大學

沈丁立 復旦大學

王海良 上海東亞研究所

伍國 美國阿勒格尼學院

祁冬濤 新加坡國立大學

吳萱萱 美國歐道明大學

林宏宇 華僑大學

陳淑英 美國華盛頓大學（西雅圖）

張東寧 東北師範大學

韓榮斌 美國佐治亞大學

【《台灣政策法》事關亞洲安全與穩定，美國朝野均需謹慎對待】

陳淑英 美國華盛頓大學獨立學者

18學者評「《台灣政策法》與中美博弈」系列第16篇

2022年以來，台海局勢風雲詭譎。9月15日正值中國國家主席準備訪問中亞的檔口，美國當地時間9月14日，國會參議院外交關係委員會通過了《2022年台灣政策法案》。但是，時間上的巧合耐人尋味，美國利用立法工具與中國在台海問題進行博弈的技巧已經屢試不爽。由此可見，此法案是美國的「戰術」性而非戰略性立法，不過，可以預見，以後此類干擾中美和兩岸關係的提案會層出不窮。

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佩洛西訪台後，由於擔心進一步刺激中國，該法案自6月出台以來已被數次推遲表決，因為這部法案的「原稿」是自1979年美國通過「與台灣關係法」以來，美國對台灣政策的一次實質性改變，如果全文通過，將是核彈級的震撼徹底顛覆中美關係。不過，此次通過的版本已經對其中一些敏感的「象徵性」條款做了更加重大修改，可以說其內涵已經嚴重縮水。在其成為正式法律的漫長道路上，仍然面臨著重重紛爭和阻礙。

此法案是正值中美就台海博弈進入膠着期，國際格局和地緣政治已經發生重大變化的背景下出台的，可以想見，未來針對台海的博弈還會進一步升級。

政策法出台背景

烏克蘭危機讓美國產生戰略焦慮。俄烏衝突爆發已經有7個多月，但是還沒有終止戰爭的跡象。衝突爆發前，美國口口聲聲表示支持烏克蘭，讓烏克蘭澤連斯基政府有恃無恐，不斷挑釁俄羅斯；衝突爆發後，美國只是動用各種制裁措施、提供軍火援助，卻沒有出兵烏克蘭，這些讓其正式和非正式盟友均感到不安。

這和台灣當局及其島內「台獨」勢力長期向台灣民眾傳達的「美國會出兵保護台灣」的信息嚴重不符，為了安撫台灣民眾，拜登總統2月28日派遣一個由前最高軍事與安全官員組成的代表團前往台灣訪問，前參謀長聯席會議主席麥克・穆倫（Mike Mullen）率領，以展示對同樣面臨北京軍事威脅的台灣的堅定支持。

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今年已有28名國會議員訪台，是自2013年以來訪問人數最多的一年。8月2日，美國會眾議長南希.佩洛西飛抵台灣更讓台海局勢進一步升級，這是時隔25年此職位的人再次訪問台灣。俄烏衝突久拖不決，歐洲被消耗，歐盟被分化，美國可以漁翁得利賣點軍火撈點錢。然而，剛剛舉行完「公投」烏東四州高票通過加入俄羅斯，讓美國盟友對其能力和信任持續下滑，這種反饋加深了美國對台灣的戰略焦慮。

打台灣牌一本萬利是門生意。特朗普主打台獨牌，在他還未入主白宮時，就接聽了一個台灣當局的電話；接着又發表了不承認「一個中國」的聲明，罔顧該原則乃美中關係基石的事實。在宣誓就職之後，被幕僚「告知」把台獨牌打爆會促發大陸武統提前，其行事有所克制，但是轉而發動了科技戰，貿易戰，和金融戰等一系列針對大陸的遏制政策。這期間，特朗普的台獨牌沒有停止，美國國會通過2017財年國防預算法案，突破美台之間不得進行官方交往的承諾，公然明文規定允許助理國防部長以上官員同台灣軍方交往，就是證明。

拜登上任後，評估了上任留下的政治遺產發現，美國並沒有在針對中國的戰役中獲得想要的結果。貿易戰讓美國的日用品價格飆升，通脹加劇；金融戰讓美國喪失了部分美元霸權（人民幣國際支付已經位列第四）；科技戰讓美國核心機構的研發人才不足，除了台灣牌已經無牌可打。拜登政府改變了特朗普單打獨鬥的做法，積極修復與盟友的關係，讓更多的國家與美國一起打「台灣牌」。如慫恿一些西方國家到南海台海進行「自由航行」，試圖讓更多國家加深與台灣的關係，立陶宛就是一個典型。這種群毆戰略受傷的永遠都是那些跟着美國跑腿的小國。

此法案的提案人共和黨議員格雷厄姆4月率團訪台時，公開要求台灣採購14架價值80億美元的波音787客機（因安全原因很多國家已經停止採購此機型）。華航8月召開臨時董事會，通過了訂購8+6波音採購方案。儘管法案被縮水通過，但是，這不影響華航掏腰包。這些法案不需要什麼成本，說到底都是為了訛詐台灣，幫美國消化過期武器的把戲。

中國整體視力提升讓美國感到不安。佩羅西離台的當晚，大陸軍隊在台島周邊開展數日演訓活動，取得了封鎖整個台灣島的效果。打台灣牌是佩羅西代表的國會立法部門和拜登代表的白宮行政部門的共謀，但是中國此次演訓的規模和程度讓美國朝野都感到「震驚」。另一個提案人梅內德斯也懊惱地說：「我們在2014年就看到了烏克蘭的危險苗頭，但沒有採取阻止俄羅斯發動進一步侵略的行動。我們不能在台灣問題上重蹈覆轍。」

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2008年國際金融危機爆發以來，以中國為代表的新興經濟體國家群體性崛起，在國際和地區事務中的地位與作用顯著提升，國際力量對比發生了革命性的深刻變化。美國出於對其領導國際秩序的擔憂與對中國發展的警惕，開始和西方國家一起重新思考和審視以往的對華政策，新一輪「中國威脅論」隨之出現。在這個過程中，美西方學術界、媒體利用其強勢國際話語權，聯手炮製出「銳實力」等帶有明顯西方價值判斷與意識形態色彩的概念，對近年來中國的發展橫加指責，推動美西方對中國的戰略疑慮不斷上升。尤其是中國通過不同於西方的發展道路縮短了與西方的差距，這讓有「西方文明優越論」的美國將中國的影響力視作一種戰略性威脅。

修改後的政策法

「敏感性」條款被修改。早在8月下旬，小布殊總統第一任期的副國務卿阿米塔吉就與研究員庫克聯名撰文，建議台北推動不要務虛尋求的名稱改變，而應尋求對台灣真正有用的軍事與經濟支持。9月7日，拜登政府也通過白宮國安顧問沙利文，正式對政策法的部分條文表示擔憂。

相較原先版本，修正版主要有三處大不同，明顯淡化了關於美台關係升級的條文。比如：1）對「台北經濟文化代表處」的更名從強制要求改為建議性的「國會意見」。2）法案的最新版本也不再要求AIT駐台北負責人的任命獲得參議院批准。3）在賦予台灣「主要非北約盟友」地位上，修正案的表述由原來的直接「指定」（designated）調整為台灣「應該（shall）像被指定為主要非北約盟友那樣被對待（treated）」。

軍售和軍援核心內容沒有變。法案現有版本為在未來五年對台灣提供的安全援助從45億增加至65億美元。與此同時，加強美台軍事訓練合作等內容仍包括在內。梅內德斯在法案通過後表示，經修改過的版本在象徵性的條文內容與原始法案有所不同，但法案的核心並沒有改變。

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政策法推出的真實目的

把台灣烏克蘭化披上一件美麗的外衣。1999年，美國會挺台議員曾試圖推出一項五花八門的《台灣安全加強法》（TSEA），當時的克林頓政府認為立法部門對行政部門侵權表示了反對，最後法案不了了之。梅內德斯不希望重蹈覆轍，將前述最具爭議的三項條文，從原先具有約束力的文字，改為對行政部門的建議，可見，包羅萬象的條款都是陪襯，只有給台灣賣武器才是真實目的。將台灣視作非北約盟友也是為了簡化程序讓更多的北約國家賣武器給台灣時更便捷。

由於擔心政策法受阻，美國還做了兩手準備，共和黨聯邦眾議員斯蒂夫.夏伯特9月21日提出了《加速軍備轉讓台灣法》：在台灣正面對中國威脅的時，此案將有助於加快美國移轉給台灣武器來應對威脅。說到底，美國是想方設法把台灣軍事化，烏克蘭化。他們如意盤算是，最差也能過一個法案。台海軍事緊張有利於美國牽制中國精力，分擔美國在歐洲的壓力。

通過國內立法給台灣一個身份。政策法與之前與台灣相關的法律條文有所不同的是，除了內容繁多，行文方式和邏輯架構和完全沿襲了台獨的思路，條款都具有強烈的主權特徵，然而，彰顯的並非「中華民國」主權而是台灣。為何要急於給台灣當局一個身份？卡內基國際和平基金會的研究報告指出，美國正越來越警惕大陸對台灣的「灰色地帶」（grey-zone）策略，即通過運用戰爭以外的綜合手段迫使台灣接受政治解決方案。

美國和台灣當局有迫切感，留給他們的時間不多。大陸之前給台灣當局開出的條件是「一國兩制，台灣方案」，但是民進黨和國民黨都沒有膽識和擔當去面對並解決分歧。中國政協9月10日刊文正本清源，強調「九二共識」只有「一中」沒有「各表」，根據國際法和新政協會議精神，1949年10月1日，隨着中華人民共和國中央人民政府宣告成立，就已宣告取代了中華民國政府，成為代表全中國的唯一合法政府。這大大壓縮了未來兩岸政治談判的空間。

此法案沒有直接說台灣是一個國家，但是這些條款落地通過若被拜登簽署，與美國官方承認台灣就是一個「國家」並且正式建交區別不大了。台獨和美國反華政客都在做兩手準備，希望美國通過國內法的方式給台灣當局安一個名字，為未來的政治談判鋪墊一個法理基礎。

為美國參與政治談判謀求一個座次。此法案還有一個條包藏禍心的條款，看上去只是鼓勵美國聯邦政府官員到台灣留學，去學一年中文而已，但是這些美國官員第二年就進入台灣當局的各個機構「實習」，兩年結束以後，可以根據需要繼續在「原單位」服務，實際上變成

無限延期。如果台灣當局每個要害機構都被美國人把持，那就成了21世紀的「偽滿洲國」。

如果美國人公然接管了台灣政權，以後美國在台辦事處就可以從幕後走動台前了。大陸以後要收回台灣不管是武統還是和統，美國都能在談判席上獲得一個旁聽的座次，美國搖身一變和中國直接進行談判變得有合法性了。烏克蘭的情況就是如此，烏克蘭的總統澤連斯基就是個猶太人。美國不僅僅想軍事化台灣，更想讓台灣體制烏克蘭化，照此發展，將來台灣當局的領導人也不排除可能是個持有美國綠卡的台灣人。對於將台灣變成偽滿洲國傀儡政權的法案，台灣方面不管是民進黨還是國民黨，都持歡迎態度，台灣是否會被烏克蘭化，有美國因素，但是主要還要靠台灣有識之士的覺醒。

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亞洲的和平與穩定靠亞洲人維護

除了政策法，拜登近日公然將台灣問題拿到聯大上說事，意圖把台灣問題國際化。眾所周知，台灣問題是中國內政，儘管拜登說一中政策沒變，但在聯大這樣的國際場合談台灣，本身就是一種居心叵測的行為。一個更穩定、更持久、更和平，為所有亞洲人提供更多繁榮的格局更符合亞洲的利益。

聯大會議前後，亞洲的幾個主要國家也都在紐約給華盛頓發出了告誡或表明了立場，這些都是制衡美國介入台海危機的國際力量。亞洲的和平與穩定需要亞洲人來維護，絕不能步歐洲人的後塵任由烏克蘭的戰火在歐洲蔓延。

新加坡的呼籲。新加坡外長維文在聯大會議後，於9月23日在紐約亞協演講時告誡，「我認為問題的最終焦點是台海問題，這是北京紅線中的紅線。」 維文坦言，東南亞國家中沒有一個國家願意徹底選邊站的。中美之間的紛爭影響全世界，尤其是亞洲國家。新加坡是亞洲最強烈呼籲美中避免破壞性衝突的國家之一，因為這可能很快開始波及該地區的小國。

韓國的立場。尹錫悅在聯大會議後接受了CNN的專訪，當主持人問：「若台海發生衝突，韓國是否會幫助美國介入其中？」尹錫悅表示即使是台海真地爆發衝突，韓國在安全領域關注的重點仍是朝鮮問題。這是在上次避見佩羅西後，尹錫悅再次的明確表態。中國是韓國最大的貿易夥伴，搞僵和中國的關係將是致命的。當然，朝鮮對韓國的威懾也顯而易見。

與鄰為壑的日本。日本作為戰敗國不思悔改是亞洲的孤兒，仗着有美國撐腰，不惜與周邊鄰國交惡。日本遇刺首相安倍下台後揚言「台海有事就是日本有事」，執政的自民黨大佬也紛紛附和。俄烏衝突爆發時，日本立刻跳出來制裁俄羅斯，外務省也想在北方四島問題上趁火打劫，牽制俄羅斯的精力。2017年-2022年，韓外長就沒訪問過日本。日本和朝鮮關係能用「極為惡劣」形容。日本的挑釁，換來的是中俄覆蓋北方四島的「東方2022」聯合軍演；還有朝鮮根據心情而直接試射到日本海的導彈，這些試射常常越過日本本土上空。日本被看得死死的，將來一旦東亞局勢失控，日本失去國家地位的可能性是極高的。

俄羅斯的表態。俄烏衝突後，普京已經把重心轉向亞洲。在台灣問題上，他一向明確支持中國，並譴責美國及其盟友在台海的挑釁行為。俄羅斯外長拉夫羅夫9月24日在聯大發言指出，「美國人在台灣周圍玩火。最重要的是，他們還承諾向台灣提供軍事支持」，俄羅斯最清楚美國在烏克蘭危機中扮演的角色。美國是全球最發達的國家，應該善用權力，不能繼續把中國和俄羅斯都逼到死角，俄羅斯國力弱一點，但是如果中俄聯手對抗美國那一定是無敵的。歷史上中蘇聯手制勝的案例不少，如，二戰後期俄羅斯出兵東北殲滅日軍；抗美援朝期間在裝備與空中力量上給中國援朝部隊的支持等。

大陸的底線思維

白皮書的發佈。中國台辦和國新辦8月10日聯合發佈《台灣問題與新時代中國統一事業》白皮書，把完全統一定義為中國共產黨矢志不渝的歷史任務，這說明中國共產黨領導層要結束內戰狀態的決心。北京曾於1993和2000年分別發表兩份白皮書，均提及台灣「可以有自己的軍隊，大陸不派軍隊也不派行政人員駐台」。然而，最新版台灣問題白皮書沒有重複有關承諾。這表明大陸對島內的政黨已經失去耐心和最基本的信任。

2013年7月中國國家主席曾在一次軍事會議上引用了毛澤東的話：「你打你的，我打我的，」不管以後美國會通過什麼法案，不管台灣島內誰當選，對大陸而言，積極備戰是既定的軍事思想。這就是外界分析的，未來對台灣軟的會更軟，硬的會更硬。

俄羅斯去納粹化的借鑒。中國可以從俄羅斯要求烏克蘭去納粹化的要求中得到一些借鑒。未來對台的工作要從反獨促統和反對外部干涉勢力上，延申到謀求一切手段打擊島內的「台獨」分子，除了制裁還要與各國溝通對台獨採取更多措施，比如說引渡回大陸等。美國反對統一，但是台獨是觸發台海衝突的引擎，台獨的盡頭是武統，這也不是美國想看到的。中國要對美國提出要求，打擊島內的台獨分子和勢力應該也是美國的責任。

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美國朝野需謹慎對待台灣問題

冷戰後美國墮落了。二戰快結束時，美國為創建一個不同於戰前的國際秩序，未雨綢繆，大力推動成立聯合國、國際貨幣基金會、世界銀行和關貿總協定等國際組織，試圖從政治安全、金融和經貿三個方面引領世界，美國對世界是有積極貢獻的。冷戰結束後，美國認為沒有了對手，變得驕傲了，為了佔據地緣優勢、攫取資源、鞏固和擴大美國在全球的霸權，不惜發動多場戰爭。

美國醞釀一場大的軍事衝突要很多年，2015年國際先驅導報曾發文，認為繼中東和烏克蘭之後，由美國製造的第三大亂局試驗場會在台海。但是台海問題關係到整個亞洲的安全與穩定，美國不要一意孤行把戰火引向亞洲。中美過去和現在都有分歧，將來還會有分歧。關鍵是管控好分歧。一個穩定發展的中美關係，對雙方都是有利的。中國過去幾十年沒有對外出一兵一卒，說明中國是個有能力謀求政治的和外交的手段解決問題的大國，這點美國應該虛心向中國學習。

美國要做亞洲積極的建設者。中國政府把滿足人民對美好生活的想往作為奮鬥目標，沒有稱霸世界的願望，也沒有取代美國的野心。這在很大程度上來源於中國艱難的安全環境和歷史經驗，中國有14個鄰國，曾被列強殖民100多年。美國冷戰式的競爭戰略既不符合中方利益，也不符合美方利益，雙方經濟上相互依存，需要共同治理氣候變化和應對其他全球性跨國威脅。

美國在日韓都有駐軍，美國在亞洲應該扮演一個積極的建設者，而不是破壞者。一個和平繁榮的亞洲符合美國的長遠利益，美國要想在亞洲繼續取得成功，就必須把與中國一道建立穩定的權力平衡格局作為政策目標，而不是徒勞無益地繼續追求絕對的區域軍事主導地位。美國不應該總想着怎麼損耗中國國力遏制中國的發展，而是應該想想自己應該怎麼發展，如果美國政府能夠在制定亞洲政策時抓住歷史機遇，與中國和亞洲同行，那麼亞洲奇蹟仍可延續。

美國不要繼續在亞洲樹敵。隨着黨爭、美國政爭日益極化，共和黨和民主黨「為了反對而反對」使得美國國內矛盾日益突出，過去三十年，美國內政的矛盾積怨已達到了臨界點，拜登要致力於處理好內政問題，而不是禍水外延。美國歷史上的幾次敗仗都輸在亞洲人手裡，如朝鮮戰爭和越南戰爭，美國必須深刻認識到，如果美國想在亞洲作威作福那也無法得逞的。

美國在中東，在非洲，在南美洲和歐洲都發動了多次戰爭和顏色革命，「美國治下的和平」已是衝突不斷，希望美國不要在亞洲繼續樹敵。世界格局已經形成中美兩極，美國必須面對這個現實。美國應該鼓勵並激發中國與美國合作，而不是忽視打擊中國的存在，中美相向而行才是世界之福。3月18日中國國家主席應約同拜登視頻通話時說，對烏克蘭問題要「拿出政治勇氣，為和平創造空間，為政治解決留有餘地」，拜登作為有40多年從政經驗的政治人物希望他聽進去了，也傳達給了他的同僚們，同樣，這個指導思想也適用於台灣問題。

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